我國公共藝術制度的法律金字塔頂端,是文化藝術獎助及促進條例(原文化藝術獎助條例,於民國 110 年大修並更名)第 15 條:公有建築物及政府重大公共工程,應設置公共藝術,其價值不得少於建築物造價或工程造價之百分之一。這條短短一行的條文,撐起了我國公共藝術年度數十億的市場規模。

第二層是文化部依該條例授權訂定的公共藝術設置辦法,規範公共藝術的設置範圍、徵選程序、執行小組、審議機制、驗收與管理維護等。各直轄市、縣市政府另訂有自治條例或自治規則,作為地方層級的具體執行依據。第三層是各執行機關自行訂定的公共藝術徵選簡章與設置計畫書,屬於個案層級的招標文件,具備行政契約的性質。第四層才是業主與藝術家之間實際簽署的公共藝術設置契約,屬於民事契約。

四層金字塔之間具有效力位階關係:下位法不得牴觸上位法,個案文件不得違背法規命令。許多爭議發生於業主機關自行擬定的徵選簡章違反公共藝術設置辦法的程序規定,或創作契約中的條款牴觸著作權法的強制規定。從藝術家的角度,看徵選簡章與契約時,必須同時對照上位法規,才能判斷哪些條款有效、哪些可主張無效。

公共藝術徵選不是政府採購法意義下的標案,而是依公共藝術設置辦法所進行的特殊徵選程序。其法律性質介於「行政契約締結前的競爭程序」與「私經濟行政」之間,實務上多數見解認為仍須遵守程序正義原則:公告期間、評審組成、評審標準、決議程序、結果通知,均應依設置計畫書與徵選簡章辦理,不得恣意。

對藝術家而言,徵選失利後若認為程序有瑕疵,救濟途徑頗為複雜。若爭執的是程序違法(如評審委員應迴避未迴避、評審標準臨時變更、未公告即決議),理論上可循行政爭訟途徑;若爭執的是實質判斷(評審給分高低、藝術價值判斷),法院通常基於「判斷餘地」原則尊重評審委員會的專業判斷。實務上能勝訴的案例多集中於程序面,實質面甚少被法院推翻。

業主機關在徵選程序的法律風險,則集中在評審委員的選任與迴避。委員應依規定從文化部公共藝術專家學者資料庫中遴選,具備藝術、建築、景觀、社會、教育等多元專業背景。委員若與投標藝術家具有聘僱、師生、合作、親屬等利害關係,應主動迴避。未依規定迴避導致徵選結果遭撤銷,業主機關除須重新辦理徵選外,還可能面臨工期延宕、預算保留問題與後續審計責任。

得標後,藝術家與業主機關簽署公共藝術設置契約。這份契約的特殊性在於:它同時混合了承攬契約(完成設置工作)、買賣契約(作品所有權移轉)、著作權授權契約(著作財產權使用範圍)三重性質。許多契約糾紛起因於把這三種法律關係混為一談、條款定義不清。

關於著作權歸屬,各機關的範本差異很大。較合理的安排是:著作人格權保留於藝術家,著作財產權則授權業主於作品設置目的範圍內利用(包含館方宣傳、教育、出版圖錄等)。但近年部分機關契約傾向要求「著作財產權全部讓與業主」,這對藝術家極為不利,後續任何衍生使用都將失去置喙權。藝術家在簽約前應仔細檢視此條款,並在合理範圍內爭取保留權利。本所建議的折衷方案是:著作財產權保留於藝術家,但藝術家授權業主於設置目的及附隨教育宣傳目的範圍內無償利用、得自行重製,但不得讓與第三人或進行商品化。

設置責任的分配,是另一個關鍵條款。公共藝術從草圖到完成,往往涉及結構技師簽證、基地工程、防震防鏽處理、夜間照明、交通管制等專業工項。這些工項應由藝術家自行委外或由業主協助辦理?費用如何分攤?施工期間發生意外事故,責任如何歸屬?這些問題若未在契約中明確約定,事後極易發生爭執。建議契約中明確區分「藝術家責任工項」與「業主責任工項」,並就交界區域(例如基座結構與藝術家造形的接合)約定共同責任機制。

契約變更與終止條款的設計也值得留意。公共藝術案件常因建築工程變更、預算調整、行政首長更替而需要調整原案。契約中應明確約定:變更的程序(誰可提出、誰決定、是否需重新報請審議)、變更的範圍上限(超過一定比例應視為終止)、變更的補償計算(已完成工作的對價、已支出費用的補償)。終止情況下,應特別處理已完成的草模、施工圖、知識產權的歸屬與後續處理。

公共藝術專案的法律生命不是在揭幕儀式那天結束。設置完成後的驗收程序、保固期間、長期維護、修復與遷移,構成一條更長的後段風險鏈。實務上很多爭議發生於專案結案、藝術家退場、業主機關承辦人異動、保固期屆滿之後。

驗收應依設置計畫書與契約所定的標準辦理,通常包含結構安全、外觀符合設計、機電功能正常、安全動線符合公共安全規範等。驗收不通過時,業主應給予合理的修正期間,藝術家應依驗收意見進行調整。雙方對驗收標準有爭議時,可請設置審議小組或第三方專家鑑定。

保固期間,藝術家對因施工或材料瑕疵造成的損害負修復責任。但對非可歸責於藝術家的損害(自然耗損、第三人破壞、業主使用不當),則屬業主自行維護範圍。常見爭議是:作品上的鏽蝕、變色、剝落,究竟是材料瑕疵還是自然耗損?雙方應在契約中明確約定材料的預期使用年限、表面處理規格、預計維護週期,作為日後判斷依據。

長期維護方面,公共藝術設置辦法明定業主機關應編列維護管理經費,並依公共藝術維護管理計畫定期檢視。但實務上,維護預算經常被排擠,導致作品逐年劣化最終不堪修復。這時又會牽出更敏感的問題:可否拆除?可否遷移?著作人是否有權干涉?著作權法第 17 條的著作人格權包含「禁止他人以歪曲、割裂、竄改或其他方法改變其著作之內容」的權利,但對「拆除」與「遷移」是否屬此範圍,實務見解尚有爭論。本所建議在契約中事先約定拆除、遷移的程序與藝術家的事先同意機制,避免事後爭議。

除了業主機關之外,直轄市與縣市政府的公共藝術審議委員會在公共藝術設置流程中扮演關鍵角色。設置計畫書、徵選結果、完成報告書都需經審議會審議通過,審議意見對業主與藝術家具有拘束力。

審議會的法律性質與審議意見的效力,長期是公共藝術實務的灰色地帶。審議意見若僅是「建議」,業主可選擇是否採納;但實務上業主多視為「應辦事項」處理,因為不採納審議意見往往導致下一階段的審議無法通過。藝術家面對審議意見要求修改作品時,可主張的範圍頗為有限,常被迫接受非本意的調整。本所建議在契約中保留藝術家對「重大藝術理念變更」的最終決定權,審議意見若涉及藝術理念核心,業主應協助藝術家與審議會溝通,而非單方面要求藝術家配合。

公共藝術專案的成功與否,從不只是作品本身的高下,而是這條從預算、徵選、創作、設置、驗收到維護的契約鏈,是否能在各個節點上維持清楚的權責與相互的信任。藝術家不是承包商,業主不是發包單位,評審委員不是裁判,地方政府不是上級指導者。當每一方都明白自己在這條鏈上的位置與義務,公共藝術才能真正成為城市的長期資產,而非另一筆預算結案後就被遺忘的數字。

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