美國紐約與舊金山：租金管制的兩種實驗

兩座城市都管租金，走的路卻不一樣：紐約管得更深，連空屋重租都管；舊金山受州法限制，只能管住在租期間的漲幅。本文從兩地制度的來歷談起，再看數十年的實證研究如何評價這兩場實驗，以及它們對台灣有什麼參考價值。

主持律師 · 劉博文 · 和鼎律師事務所

本所長期研究各國租賃制度。紐約與舊金山的租金管制都已實施數十年，是討論租金管制時難以繞過的參照。這篇是「住宅與租賃」系列第三篇，依序說明紐約租金穩定制度怎麼運作、2019 年改革與 2026 年凍漲、舊金山的三層管制與州法邊界、經濟學研究的發現，最後整理幾點對台灣的一般性觀察。文中制度與數字以 2026 年 10 月可查得的官方資料與主要媒體報導為準。

學理上所稱的「第一代」租金管制，直接凍結租金；後來的「第二代」則容許租金隨成本調整，但設有上限。紐約與舊金山都屬於後者：兩地都允許每年小幅調漲，但漲幅由公部門決定，而不是交給房東與房客自行議定。兩地也都只管一定年份以前興建的住宅，用意是不打擊興建新屋的意願。

既然骨架相近，兩城的分歧要到房客搬走、房子重新招租的那一刻才看得出來。紐約的租金穩定公寓即使換了房客，新租約的租金仍受年度調幅拘束；舊金山則受加州州法限制，房客搬走後，房東可以重新以市價出租。兩地真正的差別就在這裡：房客搬走後，能不能把租金調回市價。下表先把兩地的制度骨架並排。

紐約的租金穩定制度由三個環節疊成：法律先要求確認市場處於緊繃狀態，再由委員會每年決定漲幅，最後靠逐戶登錄讓房客與主管機關查得到每一戶的合法租金。以下依序說明。

第一層：以空屋率作為管制的前提

紐約州 1974 年的《緊急租戶保護法》（Emergency Tenant Protection Act）規定，地方的出租住宅空屋率低於 5%，才能宣告住宅緊急狀態、實施租金穩定。換言之，租金管制在法律上被定位為「緊急措施」，必須定期重新確認市場仍然緊繃。

紐約市議會每三年依住宅與空屋調查重新審查一次。2023 年調查顯示，全市出租住宅淨空屋率僅 1.41%，是 1968 年以來最低；租金穩定公寓更只有 0.98%。市議會因此在 2024 年 3 月再次宣告緊急狀態，將租金穩定法延長至 2027 年 4 月 1 日。

第二層：租金指導委員會每年定漲幅

租金指導委員會（Rent Guidelines Board）由市長任命九名委員：兩名代表房客、兩名代表房東、五名公益委員（含主席）。委員會每年參考幕僚對營運成本、房客負擔能力、住宅供給的研究，舉行公開聽證後表決，決定當年 10 月 1 日起一年期與兩年期租約的最高調幅。

房客續約時可以自選一年或兩年，房東不得無故拒絕續約。2019 年改革取消了空屋加價；依州主管機關說明，2023 年的規則修正進一步釐清，委員會的調幅同時適用於續約與空屋新約。

第三層：逐戶登錄，讓房客查得到合法租金

租金穩定公寓的房東，每年都要向紐約州住宅與社區更新署（Division of Housing and Community Renewal）逐戶登錄當年 4 月 1 日的租金，並把登錄內容交給房客。房客可以線上申請自己住處的歷年租金紀錄，發現超收就提出申訴，超收申訴原則上回溯六年。

雙軌市場：保護與落差並存

租金穩定約涵蓋一百萬戶，住著約兩百四十萬名紐約人，是全市最大的平價住宅來源。依市住宅保存與發展局引用的 2023 年調查，租金穩定公寓的月租中位數為 1,500 美元，市場價格租屋為 2,000 美元；正在招租的空屋，要價中位數則達 3,000 美元。

落差的另一面是流動停滯：住進來的人很少搬走，新來的人只能在空屋率極低的市場付高價。同一份資料也指出，1993 年以來紐約淨減少超過 60 萬戶（依通膨調整後）月租低於 1,500 美元的住宅，其中約 35 萬戶是較老的租金穩定公寓。管制守住了既有房客，卻沒有阻止平價存量的流失。

回頭看這三層結構，紐約的租金穩定建立在「住宅緊急狀態」之上，由委員會每年定漲幅，再靠逐戶租金登錄讓規則可以被檢驗；雙軌市場的落差，則是這套制度至今未能化解的另一面。

紐約的租金穩定公寓，過去並不是一旦納管就永遠留在制度裡：租金或房客所得超過門檻的單位可以退出管制，換房客時房東也可依法自動加價。近年的兩項變動，分別從「能不能退出」與「每年漲多少」兩個方向改變了這個局面。

《住房穩定與租戶保護法》

紐約州 2019 年 6 月 14 日公布《住房穩定與租戶保護法》（Housing Stability and Tenant Protection Act of 2019）。依州參議院的法案摘要，主要內容包括：

房東團體曾主張租金穩定制度構成對財產權的徵收，案件上到聯邦最高法院。最高法院 2024 年 2 月 20 日駁回上訴許可聲請，未進入實體審理，下級法院認定制度合憲的判決因此確定。

2024 年 4 月，紐約州另通過「正當理由驅逐」法，把保護延伸到部分不受租金穩定拘束的一般租屋：房東原則上須提供續約，漲幅超過物價指數加 5% 或 10%（取較低者）時，推定為不合理。這不是硬性上限，房東仍可舉證漲租有正當理由；2009 年以後新建的建物、分戶產權公寓等則不適用。

2026 年的凍漲

2026 年就任的紐約市長曼達尼（Zohran Mamdani）競選時主張凍漲。租金指導委員會 5 月初步表決時，一年期租約的調幅區間為 0% 至 2%，兩年期為 0% 至 4%；6 月 25 日最終表決，兩種租約都定為 0%，適用於 2026 年 10 月 1 日至 2027 年 9 月 30 日起租的租約。九名委員中有六名由現任市長任命，一名房東代表在表決前辭職抗議。

房東團體 2026 年 7 月向州法院起訴，主張委員會的決定恣意、程序預設結論；市府則表示委員會獨立作成決定，將全力答辯。截至 2026 年 10 月，法院已命市府提出相關通訊紀錄，但尚未作成實體判決，凍漲照常生效。

把兩步放在一起看，2019 年的法律讓租金穩定公寓幾乎無法再退出管制，2026 年的凍漲則把年度調幅降到零。兩者都強化了現有房客的保護，也讓房東端的爭議更加尖銳。

加州的城市要管租金，必須先看州法留給地方多少空間。舊金山的制度因此要分兩部分來看：市級條例管漲幅與驅逐，州法則劃下地方權限的外框，並在市級條例管不到的房子補上一層。以下先談市級條例，再談州法的邊界。

市級租金條例

舊金山 1979 年制定《住宅租金穩定與仲裁條例》（Residential Rent Stabilization and Arbitration Ordinance），由市租務委員會執行。漲幅限制適用於 1979 年 6 月 13 日以前首次取得使用執照的多戶住宅。年度法定漲幅不由委員表決，而是依公式計算：灣區消費者物價指數前一年漲幅的 60%，最高不超過 7%。

近三期分別為 1.7%（2024 年 3 月起）、1.4%（2025 年 3 月起）與 1.6%（2026 年 3 月 1 日至 2027 年 2 月 28 日）。房東若因修繕等成本要額外加租，須向租務委員會申請，經聽證核准。

資訊面，舊金山依第 265-20 號條例建立「住宅清冊」：房東每年向租務委員會申報單位面積、房間數、是否出租等資料；未申報者不能取得漲租許可，不得調漲年度租金。這和紐約的逐戶登錄目的相同：先讓公部門看得見市場。

驅逐事由限制

租約到期或房屋易主，在舊金山都不構成收回房屋的理由。房東只能依條例逐項列舉的「正當事由」收回，分為兩類：房客有過失者，例如欠租、違約、嚴重妨害；房客無過失者，例如房東或近親自住、拆除、大規模整修、退出出租市場。無過失收回須依條例支付搬遷補償。部分不受漲幅限制的租約，仍須有正當事由才能收回。

加州的《埃利斯法》（Ellis Act）允許房東把整棟建物退出出租市場，這是無過失收回的一種。為防止藉此規避管制，退出後一定年限內重新出租者，須以原租金出租或優先提供原房客承租。

Costa-Hawkins 法：地方權限的外框

加州 1995 年的《Costa-Hawkins 租屋法》（Costa-Hawkins Rental Housing Act）有兩項核心規定：第一，地方不得對 1995 年以後新建的住宅與獨棟住宅實施租金管制；第二，地方不得採「空屋管制」，房客搬走後，房東可以重新以市價訂定起租金。

這是舊金山與紐約最大的不同：同一棟樓裡，久住房客與新房客的租金可能相差甚多。支持放寬的一方曾三度發動公民投票，2018、2020、2024 年都被加州選民否決；2024 年第 33 號提案的反對票約六成。

州法補上的中間層

市級條例管不到的房子，2019 年加州《租戶保護法》（Tenant Protection Act of 2019，即 AB 1482）補上一層。自 2020 年起，屋齡超過 15 年、未受地方較嚴管制的出租住宅，每年漲幅不得超過 5% 加當地物價指數漲幅，且最高 10%，並適用正當事由收回的規定。這部法律同樣不管空屋重租，預定施行至 2030 年 1 月 1 日。

綜合這幾層規定，舊金山能管的是房客「住在裡面的期間」，州法不讓它管空屋重租與新建住宅；也因此，它把力氣放在限制驅逐與掌握資訊。

租金管制的效果，長期以來是經濟學界爭論的題目。難處在於不容易找到可以比較的對象：同一時期、同一城市裡，受管與不受管的房屋往往條件不同。以下兩項研究，都利用了制度突然改變的時點，觀察管制前後房客與房東的行為如何變化。

紐約的情形與研究結論互相呼應。租金穩定公寓空屋率不到 1%，代表保護到位，房客不願搬走；但新進房客面對的是要價中位數 3,000 美元的空屋市場。Diamond 在為布魯金斯研究院撰寫的評論中指出，若目的是保障房客不受租金暴漲衝擊，以政府補貼或租稅抵減提供保障，對住宅供給的扭曲可能較小。

研究也有其限制。上述研究都是特定城市、特定時期的自然實驗，紐約 2019 年改革與 2026 年凍漲的長期效果，目前還沒有足夠時間累積同等嚴謹的研究。

在這些限制之下，現有的嚴謹實證研究多半同時看到兩件事：現有房客確實受到保護，出租供給則隨之減少。管制等於把成本從現在的房客，移轉給未來的房客。

台灣現行法並非完全沒有租金調整的規定。民法第 442 條允許未定期限的不動產租賃，在租賃物價值升降時聲請法院增減租金；土地法第 97 條規定城市房屋租金以不超過土地及建築物申報總價年息百分之十為限。但台灣沒有紐約、舊金山那種逐年公告的漲幅上限。從兩城的經驗，本所整理四點一般性觀察。

Coda · 結語

兩場實驗，同一個提醒

紐約管得深，舊金山被州法框住，兩地卻走到相似的結果：住得久的人受到保護，新來的人付市價。租金管制擅長的是「留住」，不擅長的是「蓋出來」。

本所將在本系列後續篇章，陸續整理英國、法國、荷蘭、日本、韓國、新加坡的租賃治理，並回到台灣的租約透明、租稅誘因與糾紛處理。