住宅政策的法律框架：從內政部修法草案，到各國租賃治理的長鏡頭
整理內政部租賃住宅條例修正草案的四個核心方向與目前進度，比較九個國家的租賃治理經驗，並就修法節奏與配套提出建言。
HEADING ATTORNEY · 住宅政策觀察
如需引用本文，請務必標明作者為劉博文律師，並註明出處為本網站。
住宅政策的法律框架
從內政部修法草案，到各國租賃治理的長鏡頭：一份關於台灣居住正義制度設計的觀察筆記。
主持律師 · 劉博文 · 和鼎律師事務所
本文導讀
這篇不為任何個案發聲，也不為特定城市提出建議，只做三件事：第一，整理內政部《租賃住宅市場發展及管理條例》修正草案的四個核心方向與目前進度；第二，以九個國家的租賃治理經驗，畫出一張可供台灣參照的政策光譜；第三，從本所多年的實務觀察出發，就修法節奏、配套順序與比例原則提出建言。
第 壹 章
內政部 2025 年的修法方向
三百萬租屋族、四項核心改革、一場關於居住權與財產權的價值衝突
台灣房價居高不下，租屋已是許多青年與弱勢家庭的主要居住方式。主計總處的房租指數年增率連續多月超過 2%，2025 年 2 月達 2.57%。
租金上漲加重了租屋族的負擔，也凸顯市場長期的結構問題：房東任意漲租、無故不續約、禁止房客申請租金補貼或遷入戶籍。資訊不對稱與權力不對等，讓租客的居住穩定長期被擱置。租金持續上漲、居住穩定缺乏保障，構成了這次修法的起點。
內政部於 114 年 9 月 18 日部務會報通過修正草案，草案的核心可歸納為以下四個方向。
在介紹四個方向之前，需要先交代草案目前的進度。草案已於 115 年 4 月函報行政院，但尚未完成立法。依 115 年 7 月的報導，內政部決定先推動具共識的部分，下列第一、二項（三年租期、漲幅上限）暫不納入本次修法。以下仍完整介紹四個方向，因為它們代表的政策選擇，未來仍可能再被提出。
修法進度
114 年 9 月 4 日
行政院通過「青年優先三重奏」政策，擴大婚育宅與租金補貼。
114 年 9 月 18 日
內政部部務會報通過《租賃住宅市場發展及管理條例》部分條文修正草案，三大方向為保障三年租期、限制續約租金漲幅、強化租賃雙方權益。
115 年 4 月
內政部將修正草案函報行政院審查。
115 年 7 月
依內政部新聞稿與媒體報導，本次先推動具社會共識的部分；三年租期與續約漲幅上限暫不納入，後續再與各界溝通。
截至 115 年 10 月，修正草案尚未完成立法程序，現行條例照舊適用。
01
至少三年的租期保障
房客的訂約與續約合計享有三年租期保障。這段期間內，房東除非有自用需求，或房客欠租、毀損等法定情形，不得拒絕續租。房東因自用收回，須於租期屆滿前六個月通知，收回後一年內不得再出租。
02
續約租金漲幅的天花板
房東續約時可以調漲租金，但須在租期屆滿前六個月通知，漲幅不得超過當月主計總處公布的房租指數年增率。用指數綁住漲幅，防止任意大幅調漲。
03
禁止房東限制租客特定權利
明文規定房東不得禁止房客申請租金補貼、遷入戶籍或申報租金支出扣除，違反的約定無效。房東違規經限期改善仍未改善，可處 3 萬元至 30 萬元罰鍰，並得按次處罰。這一項屬於社會共識較高的部分。
04
房東端的「租霸下車條款」
草案同時強化房東權益，俗稱「租霸下車條款」：房客一年內累計三次遲付租金經催告仍未繳清，或在租屋處從事非法活動、嚴重妨礙安寧，房東可以提前終止租約；房客拒不返還房屋時，也研議縮短收回的程序。
各界反應的張力
草案公布後，租客團體、業者與市場觀察者各自提出看法。
支持方多為租客團體與公民倡議組織，認為新制能嚇阻惡房東、保障居住穩定。反對方以租賃住宅服務業者公會為代表，主張修法侵害契約自由、難以處理惡房客，應回歸市場機制。兩方爭論的核心，是居住權與財產權、契約自由之間的衝突。
市場端的預警更具體：預防性漲租（首次訂約就把未來三年漲幅一次算進去）、租客篩選更嚴格、小房東退出使供給減少，以及「天花板變地板」（指數年增率反而成為每年漲租的標準）。
第 貳 章
各國租賃治理的長鏡頭
九個國家、九種典範，以及五個共通的治理核心
本所為了完整理解國際趨勢，曾系統盤點德國、美國紐約、美國舊金山、英國、法國、荷蘭、日本、南韓、新加坡九地的租賃治理模式。制度差異很大，但都可以放在五個議題上比較：租金管制強度、租賃資訊透明度、住宅安全與品質監管、弱勢租戶保護、糾紛處理的可及性。
Germany
德國
社會福利導向
以強力保護租客為基調，聯邦民法設有「租金煞車」（Mietpreisbremse）等管制工具。柏林邦 2020 年自行通過「租金凍結法」，聯邦憲法法院 2021 年宣告無效，理由是租金管制屬聯邦已完整立法的領域，邦沒有立法權限；法院並未審查比例原則。這是「管制繞過制度地基」的案例。
New York
美國紐約市
雙軌制與市場扭曲
2019 年通過《住房穩定與租客保護法》（HSTPA），取消租金穩定制度的落日期限。制度化、透明化程度高，受管制單位須每年登錄租金，並有專門的住宅法庭；但也形成「老租戶享低租、新租戶付高價」的雙軌結構。
San Francisco
美國舊金山市
多層次管制框架
嚴格控租與市場化並存。1979 年以前的老屋適用市級租金管制；其他屋齡逾 15 年的出租住宅，適用加州 2019 年 AB 1482 的年漲幅上限（5% 加物價指數，最高 10%）。史丹佛大學學者對舊金山 1994 年擴大管制的研究發現，受管制的房東減少約 15% 的出租供給。
United Kingdom
英國
從市場自由到權利保障
從長期市場自由轉向租客權利保障。2025 年 10 月通過《租客權利法》（Renters’ Rights Act 2025），自 2026 年 5 月 1 日起分階段施行，取消房東不附理由收回房屋的程序（Section 21）。這是多年討論、循序立法的代表。
France
法國
國家強力介入
雙軌並進：一方面在巴黎、里爾等熱區實施租金管制，另一方面提供住宅補貼（APL）。實施後也有房東出售物件、供給縮減的討論，提醒管制必須同時處理供給端誘因。
Netherlands
荷蘭
強力管制引發市場震盪
2024 年 7 月 1 日施行《可負擔租金法》，把中間價位的租屋納入點數制租金上限，大幅擴張管制範圍。部分房型租金因此下降，但市場也出現房東出售出租住宅、新建投資意願下降的討論。這是「速度快於配套」的警示案例。
Japan
日本
服務業專業化
不採嚴格租金管制，而以《借地借家法》保障租客續租，搭配專業化的不動產仲介與管理業、租賃保證公司、租賃管理專業證照等制度，讓資訊透明與爭議處理由專業服務吸收。這是「以服務業專業化替代直接管制」的東亞範例。
South Korea
南韓
管制突進的反噬
2020 年修正《住宅租賃保護法》，一次引入「續租請求權」與「續約漲幅上限 5%」。新法上路後，新簽約租金明顯上漲，雙軌價格問題浮現。其後推動租約申報制度，為後續政策修正累積資料。
Singapore
新加坡
供給為王
不採價格管制，由建屋發展局（HDB）主導大規模公營住宅供給，約八成居民住在組屋。國家承擔最大的供給責任，私人租賃市場得以在價格自由下維持秩序，是少數真正從供給端解題的城市國家。
九地經驗彙整出一條軸線：先管制、後配套的地方，常遭遇供給萎縮、市場震盪，甚至司法挑戰；先讓資訊透明、再循序管制的地方，管制的有效性與正當性較能維持。
柏林與首爾的經驗提醒我們，任何管制都要建立在制度地基上，不能只靠政治決心。從這個角度回看九地經驗，管制強度與資訊基礎的先後順序，決定了管制成敗。
九地租賃治理光譜
| 地區 | 租金管制強度 | 主要工具 | 對台灣的提醒 |
|---|---|---|---|
| 德國 | 強 | 聯邦民法租金煞車 | 管制要有立法權限與制度地基 |
| 美國紐約 | 強 | 租金穩定制度、年度租金登錄 | 留意新舊租戶雙軌價格 |
| 美國舊金山 | 強 | 市級租管、加州年漲幅上限 | 研究顯示受管制房源供給減少 |
| 英國 | 中 | 取消不附理由收回（Section 21） | 循序立法、分階段施行 |
| 法國 | 中 | 熱區租金管制、住宅補貼 | 管制須搭配供給誘因 |
| 荷蘭 | 強 | 中間價位點數制上限 | 速度不宜快於配套 |
| 日本 | 弱 | 借地借家法續租保障、專業管理業 | 以服務業專業化替代直接管制 |
| 南韓 | 中 | 續租請求權、漲幅上限、租約申報 | 一次全面上路易引發震盪 |
| 新加坡 | 弱 | 公營組屋大規模供給 | 從供給端解決可負擔性 |
管制強度為本所依各地制度所作的相對比較，非官方分級。
第 參 章
本所的觀察與建言
關於修法節奏、配套順序、與比例原則的五點立場
比較九地經驗與台灣現況後，本所對中央修法方向提出五點原則性立場。這些立場只就制度設計的內在邏輯而論，不為任何個案或特定地方政府提供草案。三年租期與漲幅上限雖暫不納入本次修法，日後若再提出，以下第二、三點仍可作為檢驗標準。
壹
先資訊透明，後租金管制
台灣租賃市場長期地下化、租金資訊不透明、租期普遍偏短。在這種市場，任何續約漲幅限制都容易被規避：抬高初始租金、變相收費、改用不登錄的合約。
本所因此主張，實施漲幅管制之前，先完成租約資訊的透明化：建立全國租約登錄制度，並搭配稅賦誘因與稽查機制，打好市場的資訊基礎。資訊不對稱的市場，管制只會停在紙面。
貳
三年強制租期須通過比例原則檢驗
國家以法律限制人民權利，並不是沒有界線。比例原則是指國家限制人民權利時，手段必須有助於目的、是侵害最小的選擇，且所得公益大於所受損害。
司法院釋字第 576 號解釋指出，契約自由受憲法第 22 條保障，國家基於公益必要，得以法律合理限制。租期保障與租金上限，正是以法律限制房東的契約自由與財產收益。強制租期與漲幅上限既然限制了契約自由，就必須通過比例原則檢驗。
本所建議明定房東以正當事由終止契約的配套，例如自住、嚴重違約、惡意欠租，讓保障租客的同時，房東不致被不良租客綁住。草案中的「租霸下車條款」，方向與此一致。
參
慎防「天花板變地板」的反向激勵
以房租指數年增率作為續約漲幅上限，本意是「天花板」，但市場很可能把它當成每年的「標準漲幅」：原本不打算漲租的房東，也會比照上限漲足。本所建議在立法說明中區分「上限」與「雙方合意」，並在宣導上強調「沒有漲租理由，不應比照上限漲租」，避免官方指數成為漲租的背書。
肆
以供給端與補貼端緩解管制副作用
紐約、舊金山、荷蘭、法國的經驗顯示，只從價格端管制，解決不了住宅可負擔性的根本問題。新加坡的公營供給、美國的 Section 8 租屋券、法國的 APL 住宅補貼都說明：管制必須與社會住宅、包租代管、租金補貼、稅賦獎勵同步推進。
本所建議中央同步擴大社宅供給、深化包租代管的稅賦優惠，並對自願加入長期租賃的房東提供修繕補助，以正向誘因平衡管制壓力。
伍
採漸進試點，留足滾動修正空間
南韓 2020 年全面、一次、強制上路，引發市場震盪；英國則經多年討論、分階段施行，過程相對平順。本所建議修法設置一年以上的緩衝期，並在施行兩年、三年後評估成效、滾動修正。住宅政策關係千萬人的居住，寧可慢一點而周延，不宜快一點而失控。內政部決定先推動共識部分，方向上與此相符。
Coda · 結語
居住正義的法律工程，是一場長跑
居住權與財產權的拉鋸，沒有一勞永逸的答案。九地的經驗說明，制度設計必須在保障弱勢與維持市場活力之間反覆校準。這次修法是台灣租屋治理的重要起點，起跑的方向，將影響往後十年。
本所將持續關注修正案的後續發展，就配套法規、地方執行與實務爭議陸續發布觀察。願每一位在制度與生活之間奔走的人，都能在這片土地上，找到可以稱為「家」的地方。
劉博文 · 和鼎律師事務所主持律師 · 本文寫於 2026 年 5 月，2026 年 10 月更新修法進度
