住宅政策的法律框架：從內政部修法草案，到各國租賃治理的長鏡頭
從內政部 2025 年《租賃住宅市場發展及管理條例》修法草案出發,以九個國家的租賃治理經驗為長鏡頭,提出本所對於修法節奏、配套順序與制度比例原則的建言。
HEADING ATTORNEY · 住宅政策觀察
如需引用本文,請務必標明作者為劉博文律師,並註明出處為本網站。
住宅政策的法律框架
從內政部修法草案,到各國租賃治理的長鏡頭——一份關於台灣居住正義制度設計的觀察筆記。
主持律師 · 劉博文 · 和鼎律師事務所
本文導讀
本文不為任何個案發聲,也不為任何特定的城市作出建議。本文只做三件事:第一,釐清內政部 2025 年《租賃住宅市場發展及管理條例》修法草案的四大核心方向;第二,以九個國家的租賃治理經驗,標定一張可供台灣參照的政策光譜;第三,從本所多年的實務觀察出發,提出一份關於修法節奏、配套順序與制度比例原則的建言。
第 壹 章
內政部 2025 年的修法方向
三百萬租屋族、四項核心改革、一場關於居住權與財產權的價值衝突
近年來,台灣房價居高不下,租屋已成為許多民眾——尤其是青年與弱勢家庭——的主要居住型態。房租指數屢創新高,2025 年初更連續多月年增率超過 2%,2 月達到 2.57% 的高點。租金的節節上漲,加重了全台約三百萬租屋族的經濟負擔,也凸顯了市場長期的結構性問題:房東任意漲租、無故不續約、禁止房客申請補助或遷入戶籍等資訊不對稱與權力不對等的亂象,使租客的居住穩定性長期被擱置。
為回應社會對「居住正義」的期盼,行政院提出「青年優先三重奏」政策,內政部據此研擬《租賃住宅市場發展及管理條例》修正草案,預計於 2025 年內提出。本次修法的核心,可歸納為四個方向。
01
至少三年的租期保障
賦予房客「首次訂約」與「續約」合計至少三年的租期保障。在此期間,房東非因自用,不得提前終止契約或拒絕續約,以對齊現行社會住宅「3+3」年的政策思維。
02
續約租金漲幅的天花板
房東若欲於續約時調漲租金,須在到期前六個月以書面通知,且漲幅不得超過通知當月之消費者物價指數(CPI)租金類指數的年增率。將漲幅與物價指數掛鉤,以防房東任意大幅調漲。
03
禁止房東限制租客特定權利
明文禁止房東於契約中約定禁止房客申請租金補貼、遷入戶籍或將租金支出列報所得稅扣除。違者面臨罰鍰,以杜絕房東因逃漏稅而剝奪租客本應享有之政府補助與權益。
04
免費糾紛調解與弱勢法律扶助
建立由鄉(鎮、市、區)公所受理的免費租賃調解機制,並針對弱勢租客提供訴訟上的法律扶助,平衡雙方在訴訟資源上的不對等。
各界反應的張力
支持方多為租客團體與公民倡議組織,認為新制可有效嚇阻惡房東、保障居住穩定;反對方則以全國租賃住宅服務商業同業公會聯合會為代表,主張修法侵害契約自由、難以處理「租霸」、應回歸市場機制。市場端的預警則更為具體:預防性漲租(房東於首次訂約即將未來三年漲幅一次計入)、租客篩選嚴格化(要求財力證明、偏好公教醫師)、供給量減少(小房東退出市場)、以及「天花板變地板」(指數年增率反成為房東每年漲租的標準配備)。這些聲音,共同組成本次修法所必須面對的價值衝突:政府對於居住權的保障,與房東對於財產權與契約自由的維護,如何在比例原則之下取得平衡。
第 貳 章
各國租賃治理的長鏡頭
九個國家、九種典範,以及五個共通的治理核心
本所為了完整理解國際趨勢,曾系統盤點德國、美國紐約、美國舊金山、英國、法國、荷蘭、日本、南韓、新加坡九個國家的租賃治理模式。各國雖然制度差異甚大,卻在以下五個議題上形成可資參照的光譜:租金控制的政策強度、租賃資訊的透明度、住宅安全與品質的監管、弱勢租戶的保護機制、以及糾紛調處的可及性。
Germany
德國
社會福利導向
以強力的租客保護傘為基調,實施「租金煞車」(Mietpreisbremse)等管制工具。柏林市曾於 2020 年通過「租金凍結法」,但因干涉市場過深、實質剝奪房東財產利用與經營自由,被聯邦憲法法院於 2021 年宣告違憲無效。是「過度管制反噬」的代表案例。
New York
美國紐約市
雙軌制與市場扭曲
2019 年通過《住房穩定與租客保護法案》(HSTPA),取消租金管制日落條款,使受管制單位幾乎終身受控。法治化、透明化程度高,設有租務法庭與強制租金登錄制度,但亦造成「老租戶享低租、新租戶承高價」的雙軌結構,經濟學者估計受管制部門供給量減少約 15%。
San Francisco
美國舊金山市
多層次管制框架
嚴格控租與市場化雙軌並存。1979 年前老屋適用市級嚴格租管,1980 年後加州 AB 1482 補充以 5%+CPI 之溫和上限。建有完整的住房存量清冊與年度租金登錄制度;研究顯示,管制連鎖反應使受影響房源供給量淨減約 15%。
United Kingdom
英國
從市場自由到權利保障
代表「典範轉移」的歷程:從長期市場自由轉向租客權利保障,以《租客改革法案》(Renters’ Reform Bill)取消房東無正當事由收回房屋的權利。是逐步立法、循序強化的代表。
France
法國
國家強力介入
建構雙軌保障體系:一方面以租金管制法令限縮巴黎、里爾等熱區漲幅,另一方面提供完整的住宅補貼(APL)。實施後出現房東轉售物件、市場供給縮減等副作用,提醒任何管制都需要配套處理供給端誘因。
Netherlands
荷蘭
強力管制引發市場震盪
2024 年《可負擔租金法》大幅擴張管制範圍,將中端租屋市場約 30 萬戶納入點數制租金上限。短期內降低指定房型租金,但同時引發小型房東加速退出、新建租屋投資意願下降的副作用。是「速度勝於配套」的警示案例。
Japan
日本
服務業專業化
不採嚴格租金管制,而以《借地借家法》強化租客續租權保障,輔以高度專業化的不動產管理業(宅建業)、保證會社、租賃管理士等制度,使資訊透明與爭議處理由市場機制吸收。是「以服務業專業化替代直接管制」的東亞範例。
South Korea
南韓
管制突進的反噬
2020 年《住宅租賃保護法》一次性引入「續租請求權」與「漲租上限 5%」,首爾市租金在新法上路後出現報復性上漲,新成屋租金一度年漲超過 20%。但同時推動「全國租約強制登錄」制度,為後續政策修正提供資料基礎。
Singapore
新加坡
供給為王
不採價格管制,而以建屋發展局(HDB)主導大規模公營住宅供給,逾八成國民住於組屋。國家承擔最大規模的供給責任,使私人租賃市場可在價格自由下保持秩序,是少數真正以供給端解題的城市國家。
九國經驗彙整出一條清晰的軸線:凡是「先管制後配套」的國家,幾乎都遭遇供給萎縮、市場震盪、甚至司法挑戰;凡是「先資訊透明,再循序管制」的國家,管制的有效性與正當性才得以維持。德國柏林與南韓首爾的失靈,提醒任何管制都必須建立在制度地基之上,而非單純倚靠政治決心。
第 參 章
本所的觀察與建言
關於修法節奏、配套順序、與比例原則的五點立場
在比較九國經驗與審視台灣現況之後,本所對本次中央修法方向,提出以下五點原則性立場。本文不為任何個案發聲,亦不為任何特定地方政府提供具體草案,只就制度設計的內在邏輯,留下一份可被檢驗的論述。
壹
先資訊透明,後租金管制
台灣租賃市場長期地下化、租金資訊不透明、租期普遍短期化。這些結構性特質,使得任何形式的續租漲幅限制,都極易透過抬高初始租金、變相收費、改採未登錄合約等方式被規避。本所主張,在實施任何漲幅管制前,必須先完成全國租約強制登錄制度,並輔以稅賦誘因與稽查機制,確立市場基本資訊基礎。資訊不對稱的市場,管制只能淪為紙面工程。
貳
三年強制租期須通過比例原則檢驗
租期保障與租金天花板,本質上對房東之契約自由與財產收益權形成相當程度之限制,屬司法院釋字第 576 號解釋所稱「以公益限制契約自由」之事項,須通過比例原則之檢驗。本所建議於草案中增訂房東以正當事由(自住、嚴重違約、惡意欠租等)終止契約之明確配套,使保障租客之同時,房東亦不致遭不良租客「挾持」。德國柏林租金凍結法被宣告違憲的教訓,值得參照。
參
慎防「天花板變地板」的反向激勵
以 CPI 租金類年增率作為續約漲幅上限,設計初衷為「天花板」,但市場行為極可能將其視為每年的「標準漲幅」——原本不打算漲租的房東,亦會比照法定上限漲足。本所建議,於草案說明中明確區分「上限」與「合意」,並於行政指導與宣導層面強調「無漲租正當事由者,不應比照上限漲租」,以避免政府公布之指數成為房東漲租的法律背書。
肆
以供給端與補貼端緩解管制副作用
紐約、舊金山、荷蘭、法國的共通經驗顯示,單純從價格端管制,無法解決住宅可負擔性的根本問題。新加坡的供給為王、紐約的 Section 8 房屋券、法國的 APL 住宅補貼,均提示我們:任何租賃管制都必須與社會住宅興建、包租代管、租金補貼、稅賦獎勵等供給與補貼工具同步推進。本所建議中央同步擴大社宅供給目標、深化包租代管的稅賦優惠,並對自願加入長租體系的房東提供修繕補助,以正向誘因平衡管制壓力。
伍
採漸進試點,留足滾動修正空間
南韓 2020 年「全面、一次、強制」的修法策略,造成市場震盪與報復性漲租;反觀英國以多年逐步立法、設置日出條款、逐步擴大適用,則相對平順。本所建議於本次修法中設置一年以上之日出緩衝期,並於施行二年、三年後進行政策成效評估與滾動修正。住宅政策關係千萬人居住,寧可慢一點而周延,不宜快一點而失控。
Coda · 結語
居住正義的法律工程,是一場長跑
居住權與財產權的拉鋸,從不存在一勞永逸的解答。九個國家的經驗告訴我們,任何制度設計都必須在保障弱勢與維護市場活力之間,反覆校準刻度。本次修法是台灣租屋治理一次重要的起跑,但起跑的方向,將決定後續十年的成敗。
本所將持續關注《租賃住宅市場發展及管理條例》修正案的後續發展,並就配套法規、地方執行細則、實務爭議等議題,陸續發布觀察。願每一位在制度與生活之間奔走的人,都能在這片土地上,找到一個可以稱為「家」的地方。
劉博文 · 和鼎律師事務所主持律師 · 本文寫於 2026 年 5 月
