[環境動保 5] 公害糾紛處理三段論：紓處、調處、裁決與訴訟的整合救濟地圖

OUR PRACTICE · 環境動保 05 · 公害糾紛救濟地圖

如需引用本文，請務必標明作者為劉博文律師，並註明出處為和鼎律師事務所網站。

一、什麼是「公害糾紛」？

公害糾紛，是因為污染或可能發生污染而引起的民事爭議，例如要求賠償、要求停止或預防損害。

依公糾法第 2 條，「公害」是因人為因素破壞生存環境、損害國民健康或有危害之虞的現象，範圍包括水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷、輻射公害，以及其他經中央主管機關指定公告者。

公糾法處理的是民事糾紛，但實務上常與行政檢舉、刑事追訴同時進行。依第 3 條，公害糾紛得依本法申請調處及裁決。

這套制度有四個特點：第一，由調處、裁決委員會處理，不必一開始就上法院；第二，委員會由環境、法律、醫學等學者專家組成；第三，裁決有法定處理期限；第四，調處書、裁決書經法院核定後，可以直接聲請強制執行。

二、公害陳情與緊急紓處：進入調處之前

公害糾紛的處理分紓處、調處、裁決三層。紓處由地方政府主動介入，民眾不必提出申請，可透過陳情促請處理；調處與裁決則由當事人申請。進入調處之前，法律規定兩種機制。

• 公害陳情：依第 48 條，環境部及直轄市、縣（市）政府應置專責人員，處理公害陳情、進行必要的調查與指導，並指導陳情人依法申請調處或裁決；鄉（鎮、市、區）公所也得視需要設置。
• 緊急紓處小組：依第 44 條第 2 項，直轄市、縣（市）政府應設公害糾紛緊急紓處小組，主動處理突發及緊急的公害糾紛事件。這是政府主動介入的機制，不是當事人申請的程序。

陳情後，主管機關的稽查、採樣與處分紀錄，常是後續調處、裁決或訴訟的重要證據。小型油煙、養雞噪音、工地揚塵等案件，常在陳情、稽查改善階段就獲得處理；雙方若私下達成協議，屬於民法上的和解契約（民法第 736 條）。

三、調處：地方政府委員會的協調程序

調處是公糾法的第一道正式程序，由地方政府的調處委員會居中協調；調處成立並經法院核定，就和確定判決一樣有拘束力。

• 調處委員會：直轄市、縣（市）政府各設一個（第 4 條），置委員 9 人至 21 人，其中 1 人為主任委員；學者專家及社會公正人士不得少於全體委員三分之二（第 5 條）。
• 申請：任何一造當事人都可以申請書，向公害原因或損害發生地的調處委員會申請（第 14 條）。多數有共同利益的受害人可以共同申請，或選定代表進行（第 19 條、第 20 條）。
• 程序：委員會收件後 1 個月內訂調處期日（施行細則第 9 條）；得依職權調查證據、勘驗或鑑定（施行細則第 19 條、第 20 條），鑑定費由政府先行支付，確定責任後由應負責的一方負擔（第 25 條）。調處原則上公開進行（第 23 條）。
• 不到場：相對人明示拒絕調處，調處不成立；一造無正當理由連續兩次不到場，視為調處不成立（施行細則第 24 條）。
• 調處方案：協議有困難時，委員會得經全體委員過半數同意作成調處方案，定 45 日以下期間勸導雙方同意，必要時再延長 45 日；期間內未表示不同意，視為依方案調處成立（第 27 條）。
• 效力：調處成立後 7 日內送法院審核（第 28 條）。經法院核定，與民事確定判決有同一效力，不得就同一事件再行起訴，調處書得為強制執行名義（第 30 條）。

調處的好處有三：委員會整合多元專業；法院核定後可以直接執行，不必另外打官司；費用也低，損害賠償事件每件調處費新臺幣 3,000 元（公害糾紛處理收費辦法第 4 條）。本所實務上，中等規模的鄰損糾紛、商業排放糾紛，多在調處階段解決。

四、裁決：環境部委員會的權威判斷

裁決只受理「經調處不成立的損害賠償事件」，不能跳過調處直接申請，也沒有金額或人數門檻。裁決委員會設於環境部（原行政院環境保護署，112 年 8 月 22 日升格）。

• 裁決委員會：置主任委員 1 人、委員 7 人至 11 人，由具環境保護、法律、醫學或相關專門學識的公正人士擔任（第 10 條）。個案由主任委員指定委員 3 人或 5 人合議（第 34 條）。
• 申請期限：調處不成立通知送達後 14 日內，向原調處委員會提出申請書（第 33 條）。
• 程序：裁決前應詢問雙方、調查必要事實（第 35 條），當事人可以委任代理人。
• 期限：申請後 3 個月內作成裁決書並送達，必要時得延長 3 個月（第 36 條）。
• 效力：裁決書正本送達後 20 日內，雙方都未向法院提起民事訴訟（或起訴後撤回），視為雙方依裁決書達成合意；經法院核定後，與民事確定判決有同一效力，可以強制執行（第 39 條準用第 30 條）。
• 不服裁決：在上述 20 日內就同一事件向法院提起民事訴訟。

裁決之所以值得利用，在於委員會專業、獨立，裁決書有相當公信力；20 日的期間迫使雙方及早決定；裁決書還可以代替假扣押、假處分原因的釋明，且免供擔保（第 41 條）。本所協助當事人處理過多起重大公害糾紛裁決案件，熟悉全程操作。

五、調處、裁決與民事、行政、刑事程序的關係

公糾法程序是民事訴訟的補充，不是取代；各種程序可以並行，但要注意下列銜接規則。

• 同時並進：當事人可以同時陳情檢舉、申請調處、提起民事訴訟或刑事告訴，不同程序取得的證據可以互相引用。
• 停止訴訟：民事事件已繫屬第一審法院，又申請調處或裁決的，法院在調處或裁決有結果前，「得」裁定停止訴訟；調處、協議或裁決經法院核定，視為撤回訴訟。第一審辯論終結後，就不得再調處或裁決（第 42 條）。
• 裁決後起訴：不服裁決而起訴時，裁決程序中的調查與鑑定資料，仍可作為訴訟上的參考。
• 行政程序並行：公糾法只處理民事糾紛，不影響主管機關稽查、處分。實務上行政程序通常先行，為調處或裁決奠定事證基礎。

本所協助當事人時，會依案件特性規劃「主軸程序加輔助程序」的組合，追求最大救濟效果。

以下五種類型是依常見事實輪廓整理的說明，不指涉特定企業或個案。

類型一：鑄造廠的空污與水污雙重排放

典型情況：鑄造廠長期把含重金屬的廢水排入下游灌溉水道，煙囪排放粒狀污染物與惡臭，造成農作物減產、居民呼吸道不適、房地價值下跌。受害戶集體向環保局陳情、申請調處，最後進入民事訴訟。

這類案件在法律上，通常要從下列幾個面向處理：

• 多部法律同時適用：同一行為可能違反水污染防治法、空氣污染防制法、廢棄物清理法，要分別評估罰則、刑責與賠償範圍。
• 雙重超標證明：水質檢驗（COD、重金屬）與空氣檢測（粒狀污染物、二氧化硫）都要有紀錄。
• 因果關係鑑定：集體求償常需委請大學環工系所做擴散模擬與健康風險評估。
• 慰撫金與房地貶值：除直接財產損失，可請求精神慰撫金；房地減價要由不動產估價師評估。
• 由調處走向訴訟：先在調處階段建立完整事證，調處不成立再進入裁決或訴訟。

本所處理這類案件時，會介接大學環工系所、農業改良場、不動產估價師等專業資源，協助受害戶組成自救會，並以陳情、調處、訴訟三軌並進。

類型二：玻璃製造業排放與集體求償

典型情況：玻璃製造廠排放細懸浮微粒、揮發性有機物與酸性氣體，周邊居民長期出現呼吸道、心血管等健康問題。居民組成自救會，陳情、調處未果後進入民事訴訟。

處理這類案件時，下列幾點會反覆出現：

• 排放標準：固定污染源應符合中央主管機關依業別、設施、污染物項目訂定的排放標準（空氣污染防制法第 20 條），這是判斷是否合規的基礎。
• 健康風險的科學連結：部分製程可能產生戴奧辛等有害空氣污染物，健康風險評估是求償的核心。
• 集體求償的組織：受害戶眾多時，以自救會整合，或依公糾法共同申請、選定代表調處（第 19 條、第 20 條），降低個別舉證成本。
• 環評承諾：廠商在環評階段承諾的減量與防制設備若未落實，可作為主張過失的佐證。
• 請求權時效：侵權行為請求權自知有損害及賠償義務人時起 2 年、自侵權行為時起 10 年消滅（民法第 197 條）。長期持續排放的案件如何起算，個案認定不一，應及早主張。

類型三：石化園區與沿海集體求償

典型情況：石化工業園區長期排放空氣污染物、排放冷卻水入海，沿海漁民、養殖戶與居民集體受害。受害人組成自救會，聯合學術機構與環保團體，陳情、調處與裁決、民事訴訟三軌並進。

這類案件牽涉面廣，法律上要逐一處理的事項包括：

• 污染源多面向：燃燒塔、製程廢氣、儲槽逸散、廢水排放、突發事故，要逐一釐清。
• 多部法律競合：空污法、水污法、海洋污染防治法、土污法，以及刑法第 190 條之 1 污染環境罪都可能適用。
• 健康風險研究：可介接大學公衛學院的長期流行病學追蹤，作為健康損害的科學基礎。
• 污染者負責原則：環境基本法第 4 條規定，環境污染者、破壞者應對其造成的環境危害或環境風險負責，可作為主張賠償範圍的指導理念。
• 調處與裁決的運用：大規模案件可先申請調處；調處不成立的損害賠償部分，再申請裁決，由裁決委員會整合各方專業意見。

這類案件需要整合法律、科學、社會溝通等多元能量。本所長期參與此類案件的法律支援，具完整經驗。

類型四：大型軌道工程的鄰損賠償

典型情況：大型軌道或公共工程施工期間的振動、噪音、地下水位變動與揚塵，造成鄰近農地、住宅、養殖場受損。受害人對工程主辦單位與承包商申請調處，或提起民事訴訟。

工程鄰損案件在法律上，通常要釐清下列幾件事：

• 環評承諾：工程在環評階段承諾的施工方法、防護措施與補償機制，違反時可作為主張過失的依據。
• 主辦單位的監督責任：主辦單位對承包商有監督義務，未盡監督義務時，可能需共同負責。
• 多層分包的責任：大型工程常有多層分包，責任歸屬要逐層釐清。
• 振動與噪音檢測：以合格儀器實測，並比對管制標準。
• 地下水位變動：開挖造成水位下降、井水乾涸、作物無法生長，須由水文地質專家鑑定。
• 長期累積損害：工程常持續數年，損害要以整個工期累積計算。

本所處理這類案件時，會介接土木技師、結構技師、水文地質專家，並與主辦單位建立溝通管道，以調處或裁決取得整體解決。

類型五：農地遭傾倒事業廢棄物

典型情況：業者夜間把電鍍污泥、染整廢棄物、廢溶劑等有害事業廢棄物傾倒在偏遠農地，造成土壤重金屬與地下水污染，農民無法耕作。地檢署、環保局與農民自救會多方介入。

這類案件在法律上要處理的層面如下：

• 刑事追訴：任意棄置有害事業廢棄物，依廢棄物清理法第 46 條處 1 年以上 7 年以下有期徒刑，得併科新臺幣 1,500 萬元以下罰金，屬非告訴乃論。
• 土污整治：依土壤及地下水污染整治法進行控制場址公告、整治計畫、整治基金代墊與事後追償。
• 追查來源：從廢棄物標識、運輸車輛紀錄、清理計畫書反查產生廢棄物的事業。
• 土地關係人的責任：依土污法第 31 條，污染土地關係人（例如地主）未盡善良管理人注意義務者，須就主管機關支出的相關費用與污染行為人負連帶清償責任；已盡注意義務者，不負此項連帶責任。
• 民事求償：農民可依民法第 184 條、第 191 條之 3 請求損害賠償；另可促請主管機關依廢棄物清理法第 71 條命處置義務人限期清除，逾期由機關代履行。
• 土地貶值：列為控制場址後，土地價值往往大幅下跌，應納入損害計算。

這類案件的刑事偵查與民事訴訟密切交織，偵查取得的事證可以用於民事求償。本所常以「刑事先行、民事整合、行政整治並進」的策略推進。

一、十項共通原則：所有公害糾紛蒐證的基本功

（一）越快越好：污染物擴散後就難以追溯，證據力隨時間下降。發現污染應立即蒐證，不必等主管機關到場。

（二）完整記錄：記下污染物是什麼、在哪裡、什麼時候、可能是誰、可能原因、怎麼擴散，每一項都要具體。

（三）證據保管鏈：從採樣、保存、運送、檢驗到報告，每個環節都要有紀錄。任何一環中斷，證據力都會大打折扣。

（四）科學方法：公害糾紛常涉及複雜鑑定，初期就應考慮委託專業機構，確保方法合規、結果可信。

（五）先請機關到場：主管機關的稽查、採樣與檢驗最具公信力，是日後行政、民事、刑事程序的核心證據。

（六）申請政府資訊：依政府資訊公開法第 9 條，國民得申請政府機關提供政府資訊。可主動申請許可文件、申報資料、稽查紀錄、處分書、環評書件、整治計畫等。

（七）集體舉證：公害多為集體受害，以自救會集體蒐證，可整合資源、降低個別舉證成本。

（八）結合學術機構：大學環工、公衛、醫學、農學、海洋等系所與農業改良場，是公害案件的關鍵專業夥伴。

（九）注意時效：侵權損害賠償請求權，自知有損害及賠償義務人時起 2 年、自侵權行為時起 10 年消滅（民法第 197 條）。長期累積性損害如何起算有爭議，應儘早行動。

（十）律師及早介入：公害糾紛橫跨法律、科學、行政與社會面向，律師及早介入可以規劃完整蒐證策略，避免事後難以補救。

二、噪音案件的蒐證技巧

本系列第 1 篇「公害噪音糾紛」有詳細說明，這裡摘錄幾項基本做法：

• 使用合格的噪音計，在受影響的地點實地測量。
• 記錄測量條件：時間、地點、天候、背景噪音、噪音源運轉狀態。
• 確認噪音類型：工程、營業、生活或振動，各自適用不同管制標準。
• 長時間測量：能做 24 小時連續測量最理想，可以呈現晝夜變化。
• 優先請環保局到場檢測。

三、水污染案件的蒐證技巧

本系列第 2 篇「水污染糾紛」有詳細說明，這裡只列出採樣與送驗時最常用到的幾項：

• 採樣容器：使用玻璃瓶或合格採樣瓶，避免寶特瓶。
• 採樣時機：發現污染後儘速採樣，低溫保存並儘快送驗。
• 檢驗項目：COD、BOD、懸浮固體、氨氮、重金屬、有機溶劑、大腸桿菌群等。
• 檢驗機構：選擇取得環境部許可的環境檢驗測定機構。
• 沿水道溯源，記錄沿途其他可能的污染源。

四、空氣污染案件的蒐證技巧

本系列第 3 篇「空氣污染糾紛」有詳細說明，以下是現場蒐證時的幾個要領：

• 即時錄影：記錄煙塵、油煙、火光的顏色、濃度與擴散方向。
• 記錄氣象條件：風向、風速、溫度、濕度、降雨。
• 即時陳情：撥打公害陳情免付費專線 0800-066-666，由所在地環保局處理。
• 必要時委請專業檢測機構檢測煙道氣體。
• 保存就醫紀錄，必要時做職業醫學科健康風險評估。

五、廢棄物與土污案件的蒐證技巧

本系列第 4 篇「廢棄物與土壤污染糾紛」有詳細說明，以下摘錄現場與後續檢測的基本做法：

• 勘查傾倒現場時不要徒手接觸，優先請主管機關採樣。
• 從廢棄物標識、運輸車輛、清理計畫書追查來源。
• 依污染源類型決定土壤採樣深度與點位。
• 在污染中心、邊界與背景區設置地下水監測井。
• 健康檢查：必要時做血液、尿液重金屬檢測。
• 委請不動產估價師評估土地減價。

一、小型鄰損案件：先陳情，再調處

養雞噪音、餐飲油煙、小型工地揚塵，先向環保局陳情，請機關稽查、要求改善。仍無法解決，再向調處委員會申請調處。這樣做成本低，也較能保留鄰里關係。本所協助當事人時，常以「先陳情、調處，後訴訟」的階梯策略推進。

二、中等規模糾紛：調處優先

區域性工業排放、養殖廢水、營造工地長期鄰損，優先申請調處。調處委員會整合專業意見，法院核定後可以直接強制執行，效率通常高於民事訴訟。

三、大規模公害事件：調處不成立就接著裁決

石化園區排放、製造業集體鄰損、大型公共工程鄰損，先申請調處；調處不成立的損害賠償部分，在 14 日內申請環境部裁決。裁決委員會整合多方意見，有法定處理期限，未經起訴並經法院核定後可以強制執行。

四、惡意污染或重大健康損害：刑事、民事、調處裁決三軌

惡意傾倒有害廢棄物，或造成死亡、重傷的公害事件，三軌並進：

• 刑事告訴：啟動地檢署偵查，取得偵查事證。
• 民事訴訟：以刑事事證為基礎請求損害賠償。
• 調處、裁決或行政整治：申請公糾法調處與裁決，或促請主管機關啟動土污法整治程序。

五、長期累積性污染：行政整治先行，民事追償在後

地下水、土壤、戴奧辛、重金屬等長期累積的污染，先推動行政整治（土污法的控制場址公告、整治計畫），再進行民事追償。整治先行可以避免損害擴大，整治紀錄也是日後求償的核心證據。

公害糾紛專業性高、程序複雜。受害人面對工廠、開發案、公共工程，常因法律、科學與行政的多重門檻難以獨自應對；事業面對陳情、糾紛與訴訟，也常因不熟悉程序而錯失合規與和解的機會。

和鼎律師事務所為環境部自民國 111 年至 117 年委託之公害糾紛法律服務團隊，長年參與：

• 環境部公害糾紛裁決委員會運作支援
• 各地方政府公害糾紛調處委員會運作支援
• 重大公害案件的全程法律服務（行政、民事、刑事、公糾法程序）
• 事業合規檢視、危機處理、和解協商
• 受害人自救會組織、學術鑑定資源介接、訴訟策略整合
• 環評書件審查、環評承諾追蹤、環評變更協助

本所的公害糾紛專業服務範圍涵蓋：

• 水污染、空氣污染、土壤污染、地下水污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物污染、毒性物質、地盤下陷、輻射等各類公害
• 公害陳情、調處、裁決、訴訟的全程代理
• 檢舉、訴願、行政訴訟程序的代理
• 刑事辯護或告訴代理
• 學術鑑定資源介接、訴訟策略整合
• 事業合規檢視、危機處理

無論您是受害人、事業、機關或環保團體，面對公害糾紛時，歡迎透過本所官網與我們聯繫。本所將以多年的公害糾紛法律服務經驗，提供從蒐證、救濟到訴訟的全程支援。

本文為法律原則性說明，具體個案請就近諮詢專業律師。如需引用本文，請務必標明作者為劉博文律師，並註明出處為和鼎律師事務所網站。