[環境動保 4] 廢棄物與土壤污染糾紛:從斗六農地案到地下水擴散的整治責任

OUR PRACTICE · 環境動保 04 · 廢棄物與土壤污染

如需引用本文,請務必標明作者為劉博文律師,並註明出處為和鼎律師事務所網站。

一、廢棄物清理法：從產生到處理的全鏈條規範

廢棄物清理法（下稱「廢清法」）管的是廢棄物從產生到最終處置的每一段。它的規範可以分成三層：分類、流程合規、處罰。

第一層是分類。廢清法第 2 條把廢棄物分為「一般廢棄物」與「事業廢棄物」；事業廢棄物又分為「有害事業廢棄物」（具有毒性、危險性，濃度或數量足以影響人體健康或污染環境）與「一般事業廢棄物」。有害事業廢棄物的管制最嚴格。

第二層是清除處理流程的合規。依廢清法第 31 條，經中央主管機關指定公告一定規模的事業，必須先送審「事業廢棄物清理計畫書」，核准後才能營運，並且要以網路申報廢棄物的產出、貯存、清除、處理與再利用情形。

實務上常見的違規包括：未申報、申報不實、清理計畫書與實際操作不符、委託沒有許可的業者、流向中斷，以及最終處置地點不合法。

第三層是處罰。廢清法第五章（第 45 條以下）對違法清除處理、未依規定申報、非法傾倒、未取得許可從事清除處理業務等行為，訂有罰鍰與刑罰。

其中第 46 條處罰任意棄置有害事業廢棄物、未經許可提供土地回填堆置廢棄物、未取得許可從事清除處理等行為，刑度為 1 年以上 7 年以下有期徒刑，得併科新臺幣 1,500 萬元以下罰金，在中央主管機關公告的環境敏感地區犯罪，加重其刑至二分之一。這是非告訴乃論之罪，也就是不需要被害人提出告訴，檢察官知道就可以偵辦。

二、有害事業廢棄物認定標準：什麼算「有害」

一批廢棄物算不算「有害」，決定了它適用哪一套管制，也決定行為人會不會被追究刑責。判斷依據是「有害事業廢棄物認定標準」，依第 2 條依序判定：

• 列表認定：附表列明的製程有害事業廢棄物、混合五金廢料、生物醫療廢棄物，符合即屬有害。
• 有害特性認定：依檢測結果判斷，類型包括毒性、溶出毒性（以毒性特性溶出程序，即 TCLP 檢測）、戴奧辛、多氯聯苯、腐蝕性、易燃性、反應性。
• 其他經中央主管機關公告者。

有害事業廢棄物必須交給持有對應許可的機構清除處理。實務上最常見的違規是三種：把有害申報成一般的「分類錯誤」、把有害混入一般廢棄物運送的「混合處理」，以及用較簡便方式處理的「降級處理」。這些行為都可能構成廢清法第 46 條的犯罪。

三、土壤及地下水污染整治法：整治責任歸誰

土壤及地下水污染整治法（下稱「土污法」）決定污染之後「誰來整治、誰來付錢」。主管機關在中央為環境部，在地方為直轄市、縣（市）政府。核心制度有三項。

（一）管制標準：環境部訂有「土壤污染管制標準」與「地下水污染管制標準」。污染來源明確、濃度超過管制標準的場址，地方主管機關應公告為「污染控制場址」（土污法第 12 條第 2 項）。

（二）整治程序：控制場址公告後，污染行為人或潛在污染責任人應於 6 個月內完成調查並擬訂污染控制計畫（第 13 條）。控制場址經初步評估有嚴重危害國民健康及生活環境之虞者，由中央主管機關公告為「污染整治場址」，進入調查評估與整治計畫程序（第 12 條第 3 項、第 14 條、第 22 條）。

場址公告後，地方主管機關應囑託地政機關登載於土地登記簿；整治場址的土地還要辦理禁止處分登記，也就是暫時不能移轉或設定負擔（第 12 條第 3 項、第 21 條）。主管機關並可劃定污染管制區，限制區內的開發與土地利用（第 16 條、第 17 條）。

（三）費用與求償：污染行為人不明或不履行時，主管機關可以動用土壤及地下水污染整治基金先行處理，事後依土污法第 43 條限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納所支出的費用。這筆費用依第 49 條優先於一切債權及抵押權。

土地所有人、管理人或使用人如果不是污染行為人，法律上稱為「污染土地關係人」。依第 31 條，污染土地關係人未盡善良管理人注意義務（一般認真、謹慎的人應有的注意程度）時，要與污染行為人負連帶清償責任；清償後可以向污染行為人求償。

四、刑法第 190 條之 1：污染環境的刑事責任

除了廢清法，刑法第 190 條之 1 直接處罰污染環境的行為。條文規定：「投棄、放流、排出、放逸或以他法使毒物或其他有害健康之物污染空氣、土壤、河川或其他水體者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科一千萬元以下罰金。」

如果是廠商或事業場所的負責人、受僱人等因事業活動而犯罪，刑度提高為 7 年以下有期徒刑，得併科 1,500 萬元以下罰金；致人於死或重傷者，另有更重的刑度。

另一條容易混淆的是刑法第 190 條「妨害公眾飲水罪」，處罰的是在供公眾飲用的水源、水道或自來水池投放毒物，刑度為 1 年以上 7 年以下有期徒刑。這些條文與廢清法第 46 條、水污染防治法第 36 條共同構成追究公害刑責的法網。

實務上，惡意傾倒有害廢棄物、長期偷排有毒廢液、未依法處理含戴奧辛廢棄物等案件，常以數個罪名一併偵辦。檢察官在偵查中透過搜索、扣押、勘驗、鑑定取得的證據，之後也可以作為民事求償的證據。

五、公害糾紛處理法：調處與裁決

公害糾紛處理法提供法院以外的兩段程序：調處與裁決（第 3 條）。廢棄物、土壤污染都在該法所稱「公害」的範圍內（第 2 條）。

調處由損害或原因發生地的直轄市、縣（市）公害糾紛調處委員會辦理。調處成立並經法院核定後，與民事確定判決有同一效力，調處書可以作為強制執行名義（第 30 條）。

調處不成立、且屬於損害賠償事件時，當事人可以在調處不成立通知送達後 14 日內申請裁決（第 33 條）。裁決書送達後 20 日內雙方都沒有向法院起訴，視為依裁決書達成合意，經法院核定後同樣可以強制執行（第 39 條）。

此外，直轄市、縣（市）政府設有公害糾紛緊急紓處小組，處理突發及緊急的公害糾紛事件（第 44 條第 2 項）；這是政府的應變編組，不是當事人申請的程序。

廢棄物糾紛適合走這套程序，理由有四：

• 受害人多為農戶、養殖戶、地下水使用戶，自行舉證的能力較弱。
• 污染會隨時間與空間累積擴散，事證複雜。
• 調處委員會可以委託環保機關或專家學者鑑定，鑑定費由政府先行支付，確定由一方負責時再由該方負擔（第 25 條）。
• 調處、裁決經法院核定後可以強制執行，有機會免去漫長的民事訴訟。

一、行政檢舉與稽查

發現廢棄物污染，第一步是向地方環保局檢舉，或撥打環境部公害陳情專線 0800-066666。主管機關接到檢舉後，通常會：

• 到場勘查，確認廢棄物的種類、數量與來源。
• 採樣送驗，判斷是否屬於有害事業廢棄物。
• 追查運輸車輛、運輸公司與產生廢棄物的事業。
• 依廢清法裁處罰鍰、命限期清除，或移送地檢署偵辦。

非法傾倒多半在夜間、偏遠地點短時間完成，主管機關往往是事後才介入。受害人發現傾倒現場時，應立即蒐證並檢舉，避免現場被破壞。

主管機關若疏於執行，受害人民或公益團體可以先書面告知主管機關；送達後 60 日內仍未依法執行，可以直接向行政法院起訴，請求判令其執行（廢清法第 72 條、土污法第 54 條）。

二、啟動土污法的整治程序

土污法的設計是「整治先行、追償並行」，可以避免土地長期污染卻無人處理。因此土壤或地下水污染確認後，與其只打官司，最有效的做法通常是先推動主管機關啟動土污法程序。

• 主管機關公告控制場址或整治場址，啟動官方程序。
• 污染行為人提出並執行污染控制計畫或整治計畫。
• 主管機關可以採取應變措施，例如提供替代飲水、限制使用地下水、限制農地種植特定作物；會同農業、衛生機關銷燬受污染的農漁產品時，應給予相當補償（土污法第 15 條第 1 項）。
• 污染行為人不明或不履行時，由整治基金先行支出，再向行為人追償。

三、民事侵權與不動產減價

土壤污染對受害人造成的損害，主要有五類：

• 農作物減產或不能種植：重金屬污染的耕地，常需停耕或改種。
• 地下水不能飲用、灌溉：私井封閉、改接自來水的費用與健康風險。
• 土地價值貶損：公告為控制場址或整治場址後，會登載於土地登記簿，交易價格通常明顯下跌。
• 整治期間的使用限制：無法興建、無法移轉造成的經濟損失。
• 健康損害：長期暴露的健康追蹤、醫療費用與精神慰撫金。

民事求償的法律依據，以民法第 184 條（侵權行為）與第 191 條之 3（從事危險工作或活動致損害）為核心。第 191 條之 3 對受害人較有利：從事有危險性的工作或活動造成損害，原則上就要賠償；加害人必須證明損害不是他的活動造成，或已盡相當注意防止損害，才能免責。

四、刑事追訴與附帶民事訴訟

廢清法第 46 條是追訴非法清除處理事業廢棄物的主要罪名，刑度為 1 年以上 7 年以下有期徒刑，得併科 1,500 萬元以下罰金。地檢署受理後，常同步搜索清除業者倉庫、扣押運輸車輛、勘驗傾倒現場、鑑定廢棄物性質，迅速建立證據鏈。

刑事案件起訴後，受害人可以在刑事程序中提起附帶民事訴訟，一併請求賠償，節省訴訟費用與時間。

五、公害糾紛調處與裁決：複雜案件的整合通道

調處與裁決可以共同申請、選定代表，也可以由委員會委託鑑定，對集體受害的農戶與居民特別實用。因此，受害人眾多、跨區擴散、損害長期累積的廢棄物糾紛，適合先申請公害糾紛調處，調處不成立再申請裁決。本所協助當事人處理的公害糾紛裁決案件中，廢棄物與土污類型占相當比例，熟悉這套程序的操作要點。

案例一：斗六農地遭傾倒事業廢棄物

典型情境是：運輸業者夜間把電鍍污泥、染整廢棄物、廢溶劑等傾倒在偏遠農地，造成土壤重金屬與地下水污染，農作物無法種植，農民集體受害。這類案件的處理，可以從四個面向來看。

第一，啟動刑事追訴。核心罪名是廢清法第 46 條。告訴人可以請求檢察官：

• 搜索運輸公司的運送單據、車輛 GPS 紀錄與員工通訊。
• 採樣鑑定現場廢棄物的性質與數量（重金屬、戴奧辛、有機溶劑）。
• 從運輸單據、清理計畫書、廢棄物申報紀錄反查產生廢棄物的事業。

第二，行政整治程序。地方環保局可依廢清法第 71 條，命事業、受託清除處理者，以及容許或因重大過失讓廢棄物被非法回填堆置的土地所有人、管理人、使用人限期清除；不履行時由機關代履行。土壤污染達管制標準者，另依土污法公告控制場址；找不到污染行為人時，由整治基金先行處理，再向行為人追償。

第三，民事侵權求償。農民可以依民法第 184 條、第 191 條之 3 請求農作物減產損失、土地價值貶損、整治期間的使用限制損害、健康追蹤費用與精神慰撫金。農作物損失通常以歷年產量、市場價格與受影響期間計算。

第四，土地所有人的法律地位。整治場址的土地會被辦理禁止處分登記（土污法第 21 條）。土地所有人如果不是污染行為人，可以依土污法第 31 條主張自己已盡善良管理人注意義務，因此不負連帶清償責任。本所協助農民主張賠償時，也同時協助土地所有人釐清其法律地位。

案例二：加油站地下儲油槽滲漏污染地下水

地下儲油槽因老化、鏽蝕或施工瑕疵滲漏，讓地下水的油品與揮發性有機物超標，是都會區最常見的地下水污染類型。這類案件的處理，大致循下列四個面向展開。

第一，啟動土污法程序。地方環保局採樣確認超標後，公告為控制場址，要求加油站經營者提出污染控制計畫；初步評估有嚴重危害之虞者，再由中央公告為整治場址。

第二，受害人的求償範圍。鄰近使用井水的住戶與土地所有人，可以請求更換管線、改接自來水、健康風險評估的費用，以及不動產價值貶損與精神慰撫金。

第三，保險理賠。加油站經營者若投保環境污染相關責任保險，可以向保險公司請求理賠。保險公司常以「長期緩慢滲漏不屬於突發事故」抗辯，條款內容要仔細檢視。

第四，檢視防漏設施與監測紀錄。地下儲槽依水污染防治法第 33 條及「防止貯存系統污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法」，須設置防止污染設施與監測設備。設施或監測紀錄有缺失，可以作為經營者有過失的佐證。

案例三：電鍍廠、化工廠長期排放重金屬污染土壤

電鍍業、化工業的廢水、廢液常含鎘、鉛、銅、鋅、鎳、六價鉻等重金屬，長期排放會讓廠區及周邊土壤、地下水嚴重污染。這類案件在法律上有幾個需要留意的地方：

• 多部法律同時適用：水污染防治法、土污法、廢清法、空氣污染防制法。
• 追溯歷史污染：重金屬可在土壤中滯留數十年，認定污染行為人時要清查廠區歷任經營者。土污法第 53 條明定，該法施行前已發生的污染，污染行為人等仍適用整治與繳費規定。
• 整治成本龐大：污染行為人是公司時，主管機關可依土污法第 43 條命其負責人或控制公司繳納費用。
• 受害人健康追蹤：鄰近居民的血液、尿液重金屬檢測，是證明健康風險的客觀證據。

案例四：垃圾掩埋場、焚化廠周邊鄰損

掩埋場、焚化廠即使合法取得營運許可，長期營運仍可能累積影響周邊地下水、空氣與土壤。這類鄰損爭議，處理時要從下列幾點切入：

• 環評承諾的拘束力：環評階段承諾的防護措施（例如不透水襯墊、滲出水收集、定期監測），是日後判斷有無過失的基礎。
• 長期監測數據：焚化廠周邊土壤中戴奧辛、重金屬的累積，是健康風險評估的核心指標。
• 機關的監督責任：設施多由地方政府主辦或委辦，機關怠於監督時，可評估是否另有國家賠償責任。
• 集體協商：此類案件多涉及鄰里集體訴求，本所多次協助受害人組織自救會、與主管機關協商。

案例五：資源回收場、廢車解體場的鄰損

資源回收場、廢車解體場、廢電子產品處理場的鄰損，常見於都會邊緣。處理這類案件，通常會遇到下列幾個問題：

• 事業廢棄物的分類認定：廢電子設備常含重金屬、阻燃劑與戴奧辛前驅物。
• 追蹤非法業者：無許可、跨縣市流動、隱匿運輸。
• 火災的多重責任：回收場火災可能同時涉及空污、土污、水污、消防與刑事責任。
• 土地使用管制：土地使用分區、目的事業許可、營業登記等是否違規。

第一步：現場勘查與廢棄物外觀紀錄

發現傾倒場或可疑廢棄物時，要在現場被破壞前完成紀錄：

• 拍照、錄影記錄廢棄物的顏色、形狀、容器外觀、堆置範圍與滲流情形。
• 記錄 GPS 位置、周邊地標與進出道路。
• 觀察有無明顯油污、化學氣味、白色泥漿或染色物質。
• 記錄車輛進出痕跡與輪胎印。
• 不要徒手接觸可疑廢棄物，避免受傷或破壞證據。

第二步：採樣與檢驗

採樣涉及專業，最好請環保局或合格檢驗機構執行。依土污法第 10 條，土壤、地下水的污染檢驗，除經中央主管機關核准外，應委託經中央主管機關許可的檢測機構辦理。本所辦理案件時，常協助當事人：

• 請環保局到場採樣，確保證據保管紀錄完整。
• 必要時自行採樣留存，再委託許可的檢驗機構分析，並注意採樣方法是否合規。
• 檢驗項目可選擇 TCLP 溶出試驗、重金屬全量、戴奧辛、揮發性有機物等。
• 完整保存採樣人、時間、地點、容器、保存條件與運送紀錄。

第三步：來源追溯與運輸鏈調查

非法傾倒案件的蒐證重心是「找出來源」。可以從下列線索著手：

• 廢棄物上的標示（產地、批號、企業名稱、條碼）。
• 運輸車輛的 GPS、路線、過路費紀錄與行車紀錄器。
• 運輸公司的派車紀錄與駕駛通訊。
• 事業依廢清法第 31 條所為的廢棄物申報紀錄（可向環保局申請）。
• 清除處理機構的收受紀錄，以及最終處置紀錄。

進入刑事偵查後，檢察官可以依職權搜索、扣押運輸公司與清除處理機構的文件。本所擔任告訴代理人時，通常會主動向檢察官提出偵查方向的建議。

第四步：土壤、地下水專業檢測

土壤與地下水檢測是土污案件的科學基礎，通常包括：

• 採樣深度規劃：依污染源類型決定表層、中層或深層採樣。
• 採樣點佈設：依疑似污染中心、擴散方向與地形地質特性安排。
• 設置地下水監測井：分別設在污染中心、邊界與背景區。
• 長期監測：每季或每半年定期採樣，追蹤擴散與整治效果。

取得許可的檢測機構可在環境部網站查詢。檢測機構的選擇，直接影響鑑定結果的公信力。

第五步：受害人健康風險評估

長期暴露於污染土壤、地下水的受害人，應盡早啟動健康評估：

• 血液、尿液重金屬檢測（鉛、鎘、汞、砷）。
• 肝腎功能、血液常規等檢查。
• 持續保存健康紀錄。
• 由職業醫學科或環境醫學專科醫師評估。
• 家戶飲用井水的水質檢驗。

第六步：申請政府資訊與行政紀錄

依政府資訊公開法第 9 條，受害人可以向機關申請提供下列資料；涉及營業秘密、偵查中資料等，機關可能依同法第 18 條限制公開：

• 事業的廢棄物清理計畫書與申報紀錄。
• 事業的環評書件與操作許可。
• 主管機關歷次稽查紀錄、處分書與罰鍰繳納紀錄。
• 控制場址、整治場址的公告文件與整治計畫。
• 清除處理機構的許可與營運紀錄。

第七步：不動產減價評估

土地因污染而貶值多少，需要專業估價：

• 委請不動產估價師作污染前後的比較估價。
• 評估場址公告與土地登記簿登載對交易的影響。
• 比對同區域、同類型不動產的成交實例。
• 計算整治期間使用限制造成的經濟損失。

第八步：鄰里訪查與集體求償組織

廢棄物與土污案件常是集體受害，組織受害人時的要點：

• 以污染擴散範圍劃定受害戶。
• 調查各戶的健康狀況與經濟損失。
• 整理過去污染事件的歷史紀錄。
• 彙整歷次檢舉紀錄，呈現污染的持續性與頻繁性。
• 評估環保團體參與與媒體溝通的方式。

廢棄物與土壤污染糾紛難處理，是因為它同時牽涉廢清法、土污法、水污染防治法、空氣污染防制法與刑法，主體又包括產生事業、清除運輸業者、處理機構、土地關係人與受害人。每個環節合不合規，都會影響責任歸屬與救濟策略。

和鼎律師事務所為環境部（原行政院環境保護署）民國 111 年至 117 年委託之公害糾紛法律服務團隊，長年協助當事人處理廢棄物清理、土壤污染、地下水污染等領域的法律事務，服務範圍包括：

• 廢棄物清理糾紛的行政檢舉、訴願與行政訴訟。
• 廢清法第 46 條、刑法第 190 條之 1 等案件的辯護或告訴代理。
• 土污法整治責任、污染控制計畫、整治計畫的審查與抗辯。
• 民事損害賠償訴訟、集體求償與附帶民事訴訟。
• 公害糾紛調處與裁決的全程代理。
• 事業廢棄物清理計畫書與清除處理委託契約的審查。
• 不動產交易中污染資訊揭露的審查。
• 受害人自救會組織、專業鑑定資源介接與訴訟策略整合。

如果您正面對廢棄物或土壤污染糾紛，不論是受害人、事業、機關或環保團體，歡迎透過本所官網與我們聯繫。本所將以長期累積的公害糾紛法律服務經驗，提供從蒐證、救濟到訴訟的全程支援。

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