[食安公衛 3] 類菸品(電子煙)全面禁絕:查緝、檢舉、罰鍰與裁罰實務的法律協力

民國 112 年菸害防制法修正案最具突破性之政策決斷,在於對「類菸品」採取「全面禁絕」之立法選擇。所謂類菸品,即一般俗稱之電子煙,於修法後成為我國法制上唯一全面禁止製造、輸入、販賣、供應、展示、廣告與使用之菸品類型,與加熱菸採取「許可審查」之路徑形成明顯對比。本所自民國 111 年起,受多縣市衛生局委託擔任菸害防制法律服務團隊,目睹此一全面禁絕政策於地方執行層面之種種挑戰與爭議。本文謹整理服務團隊處理類菸品案件之實務觀察,提供公部門、業者與民眾參考。

壹、類菸品之法律定義與禁絕架構

依菸害防制法第 3 條第 5 款規定,類菸品係指「以菸品原料以外之物料,使用或結合其他物料,得使人模仿菸品使用之尼古丁或非尼古丁之電子或非電子傳送系統之產品」。此一定義之核心特徵有三:其一,使用「菸品原料以外」之物料,故與傳統紙菸、加熱菸有別;其二,具備「模仿菸品使用」之功能態樣;其三,涵蓋「電子或非電子傳送系統」,故不限於電子煙,任何具有類似功能之裝置均屬之。

依同法第 15 條第 1 項規定,任何人不得製造、輸入、販賣、供應、展示、廣告或使用類菸品及其組合元件。違反者依違規態樣之不同,分別適用不同之罰則:製造、輸入業者依第 27 條第 2 項規定,處新臺幣一千萬元以上五千萬元以下罰鍰;販賣、供應、展示、廣告業者依第 28 條第 1 項規定,處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰;個人使用者依第 31 條第 1 項規定,處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰。

此一規範架構特別值得注意之處,在於將「組合元件」一併納入禁絕範圍。換言之,即便業者僅販售霧化器、電池、煙油等元件,而未販售整組電子煙,仍可能構成違規。本所服務團隊於協助衛生局裁處時,經常面對業者主張「我只賣零件不算電子煙」之答辯,此種主張顯與法定要件不符,實務上亦難獲主管機關採納。

貳、地方衛生局查緝實務之常見態樣

本所服務團隊近年協助衛生局辦理之類菸品違規案件中,違規態樣可歸納為四大類型:

第一類為「實體店面販售」。雖然全面禁絕政策施行後,公開於街面販售類菸品之店家已大幅減少,但仍存在以「成人用品店」「電子產品專賣店」「香氛館」等名義為掩護之違規通路。衛生局通常以民眾檢舉為線索,搭配化身蒐證、會同警察機關進行現場查獲。

第二類為「社群媒體銷售」。Facebook、Instagram、LINE、Telegram 等通訊軟體與社群平台,為當前類菸品違法販售之主要管道。違規業者多以隱晦用語(如「水果風味霧化器」「香氛蒸氣機」「個人霧化裝置」)規避平台審查,並透過私訊聯繫與貨到付款方式進行交易。此類違規行為之蒐證,須由衛生局或檢舉人完整保存對話截圖、商品圖片、金流憑證與物流紀錄。

第三類為「電商平台銷售」。部分業者於蝦皮、露天等電商平台上架類菸品或其組合元件,並以「電子產品」「個人用品」等類別規避平台審查。衛生局於查緝時,除對販售業者進行裁罰外,亦應同時函請平台業者下架商品並提供賣家身分資料。

第四類為「跨境網購代理」。境外網購代理常以「個人自用」名義報關進口類菸品,海關於查獲時依菸害防制法相關規定函送主管機關處理。此種模式於認定上爭議較大,涉及代理人責任、收件人責任與貨物沒入之程序問題,本所團隊近年於協助主管機關處理相關訴願與行政訴訟答辯案件中累積甚多經驗。

參、檢舉與獎金制度之運用

依菸害防制法第 36 條規定,主管機關得對檢舉人發給獎金;檢舉獎金辦法由中央主管機關定之。實務上,各縣市衛生局得於中央規範之框架下,訂定地方檢舉獎勵作業要點,以鼓勵民眾踴躍提供違規情資。

本所服務團隊於協助衛生局訂定或修訂檢舉獎勵作業要點時,特別建議注意三個面向:其一,獎金發放之構成要件,須以查獲屬實並裁罰確定為前提,避免於行政裁處鞏固程序尚未確定時即發放獎金;其二,檢舉人身分之保密義務,涉及個人資料保護法之適用;其三,公務員不得作為檢舉人之限制,須與廉政相關規範相互調和。

肆、業者抗辯態樣之觀察

類菸品違規案件之裁罰金額,於販賣、供應、展示、廣告態樣下,介於新臺幣一萬元至一百萬元之間。業者收受裁處書後,通常透過下列救濟途徑爭執:

一者,於裁處前之陳述意見階段,業者多以「不知情」「員工個人行為」「商品為他人寄賣」等抗辯主張免責。對此,本所團隊於協助衛生局處理時,建議裁罰機關應就行政罰法第 7 條第 1 項「故意或過失」要件進行實質審查,並就第 7 條第 2 項法人責任、第 15 條使用人責任等規定為適切之認定。

二者,於訴願程序中,業者常援引憲法第 15 條工作權保障、行政罰法第 18 條裁量基準等規定,主張裁罰金額過高、違反比例原則。本所於協助處理此類訴願案件時,通常會配合主管機關所訂之裁罰基準表,進行具體比例分析,以鞏固裁處之合法性。

三者,於行政訴訟階段,業者偶有以「類菸品定義過於模糊,違反法律明確性原則」為由提起釋憲聲請。然此種主張迄今並未獲憲法法庭採納,類菸品全面禁絕之立法選擇,仍屬合憲之公共衛生管制措施。

伍、結語:法律服務團隊的雙重定位

類菸品全面禁絕之立法選擇,反映我國對於新興菸品採取「預防原則」(precautionary principle)之公共衛生立場。然全面禁絕政策之執行成本甚高,有賴中央與地方政府、檢警機關、海關、平台業者與一般民眾之多方協力。本所自民國 111 年起,受多縣市衛生局委託擔任菸害防制法律服務團隊,長期協助處理類菸品違規案件之裁罰、訴願、行政訴訟、宣導教育、法規諮詢與檢舉獎勵制度設計工作。

本所團隊深信,類菸品禁絕政策之成效,既繫於執法之嚴格,亦繫於對人民權利之尊重。法律服務團隊之角色,即在於協助主管機關於兩者間取得適切平衡,既能維護菸害防制法之立法目的,亦能確保行政程序之合法性與正當性。

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