[環境動保 3] 空氣污染糾紛的法律處理:從工廠排放到鄰損認定的完整地圖

OUR PRACTICE · 環境動保 03 · 空氣污染糾紛

如需引用本文，請務必標明作者為劉博文律師，並註明出處為和鼎律師事務所網站。

一、空氣污染防制法：污染源管制的核心法源

空氣污染防制法（下稱「空污法」）是處理大氣空氣品質的核心法源。它管制兩類污染源：固定污染源（工廠、餐飲業、加油站、營建工地等）與移動污染源（汽機車、船舶、飛機等會自己移動位置的污染源）。規範架構可分三層。

第一層：空氣品質標準與排放標準。空氣品質標準是大氣中污染物濃度的上限，例如細懸浮微粒（PM2.5）、懸浮微粒（PM10）、臭氧，由中央主管機關依第 5 條第 3 項會商有關機關訂定，並至少每四年檢討一次。

排放標準則是個別排放口的濃度上限，依第 20 條按業別、設施、污染物項目或區域訂定，例如「固定污染源空氣污染物排放標準」「玻璃業空氣污染物排放標準」。前者管整體空氣，後者管個別排放口，兩者並行。

第二層：許可制度與行為管制。經中央主管機關指定公告的固定污染源，依第 24 條須先取得設置許可證，設置後再取得操作許可證，並依許可內容操作；許可證有效期間五年，期滿可申請展延（第 30 條）。

第 28 條管制生煤等燃料的使用，第 29 條管制易致空氣污染物質的使用。第 32 條則管制沒有經過排放管道的污染行為，例如明顯的粒狀物、營建揚塵、異味、餐飲油煙。

第三層：罰則。違反管制規定者，依第 58 條以下處罰鍰並限期改善，情節重大者可令停工或停業；情節嚴重者另有刑事責任，詳見第貳章的刑責表。

二、環境影響評估法：重大開發案的前置法律

環境影響評估法（下稱「環評法」）要求重大開發行為（例如工廠、發電廠、垃圾處理場）在興建前完成環境影響評估審查。空氣污染是環評的核心項目，評估內容包括污染物種類、排放量推估、擴散模擬、健康風險評估、減量承諾與監測計畫。

環評對空氣污染糾紛有兩層意義。第一，事業未依環評承諾施工或營運，受害人可據以主張事業有過失，甚至主張違反保護他人之法律（民法第 184 條第 2 項，違反者推定有過失）。第二，環評書件、審查意見、監督紀錄是民事訴訟的重要書證；受害人起訴前，通常會先向主管機關申請閱覽環評相關文件。

三、室內空氣品質管理法：公共場所的室內規範

室內空氣品質管理法規範經主管機關公告列管的公共場所的室內空氣品質，中央主管機關為環境部。

這部法不直接處理戶外大氣污染。但在空調系統異常、室內揮發性有機物或甲醛超標等案件中，可作為判斷場所管理者是否有過失的參考。

四、職業安全衛生法：作業環境的補充法源

在工廠、營造工地，空氣污染可能同時涉及空污法（廠外大氣）與職業安全衛生法（廠內作業環境）。同一污染源同時造成廠外居民與廠內勞工受害時，兩者要分別主張。

勞工方面，自 111 年 5 月 1 日起，職業病給付改依勞工職業災害保險及保護法申請，另可向雇主請求民事賠償；廠外居民則循第貳章的各項途徑救濟。

五、公害糾紛處理法：調處與裁決

公害糾紛處理法提供「調處」與「裁決」兩段程序，費用與時間通常低於直接訴訟。

調處：向污染原因或損害發生地的直轄市、縣（市）公害糾紛調處委員會申請（第 14 條）。調處成立並經法院核定後，與民事確定判決有同一效力（第 30 條）。

裁決：調處不成立的損害賠償事件，可在調處不成立通知送達後 14 日內，向原調處委員會提出申請，由環境部公害糾紛裁決委員會裁決（第 33 條）。

條文中的「紓處」，指直轄市、縣（市）政府為主動處理突發及緊急公害糾紛所設的「公害糾紛緊急紓處小組」（第 44 條），並不是民眾申請的程序。

空污案件擴散性高、受害人多、舉證困難，特別適合這套程序：多數有共同利益的受害人可以共同申請，或選定代表人進行（第 19 條、第 20 條，裁決程序準用，第 40 條）。本所協助過多起空污裁決案件，熟悉此一程序的操作要點。

空氣污染的救濟管道有五條，可以同時進行，各自解決不同的問題。

一、行政檢舉與稽查

空氣污染最常見的第一道救濟，是向地方環保局檢舉。檢舉後，主管機關通常會：

• 派員到場稽查
• 必要時採樣檢測排放狀況（空污法第 48 條）
• 調閱事業的許可證、操作紀錄、防制設備運轉紀錄
• 依結果處罰鍰、限期改善；情節重大者令停止操作、停工或停業

空氣污染檢舉講求即時，污染物擴散後就難以追溯。發現異常（異味、煙塵、油煙、揚塵）時，應立即撥打環境部環境管理署的公害陳情免付費專線 0800-066666（會轉接所在地環保局），或地方環保局的陳情管道，並盡量留在現場，方便稽查人員確認。

檢舉時建議同步用手機錄影，記錄現場狀況，以及煙霧或粉塵的顏色、氣味、擴散範圍。

如果事業持續違法，主管機關卻疏於執行，受害人民或公益團體可依空污法第 93 條，以書面告知主管機關；送達後 60 日內仍未依法執行，可以該主管機關為被告，直接向行政法院起訴，請求判令其執行。這稱為「公民訴訟」。

二、民事侵權求償

空污法本身沒有損害賠償的專門條文，請求賠償要依民法。主要依據有三：

• 民法第 184 條第 1 項：因故意或過失不法侵害他人權利，負賠償責任；
• 民法第 184 條第 2 項：違反保護他人之法律致生損害，負賠償責任，除非能證明自己沒有過失；
• 民法第 191 條之 3：從事有生損害危險的事業或活動，對他人的損害應負賠償責任，除非能證明損害不是它造成的，或已盡相當注意防止損害。這條把舉證負擔大幅移給污染者。

請求項目通常包括：

• 健康損害：呼吸道疾病、心血管疾病、過敏症狀等的醫療費用與慰撫金
• 財產損害：房屋外牆、車輛、晾曬衣物、農作物受粉塵或酸性物質污損
• 生活品質損害：無法開窗、無法戶外活動等情形的慰撫金
• 不動產減價：周邊房地產交易價值下跌
• 其他支出：健康追蹤費用、防護設備（空氣清淨機、口罩、防霾紗窗）

最大的舉證難點，是「個別行為人與個別受害人」之間的因果關係。一個工業區有多家工廠、一條道路有多種車輛、一個生活圈有多個異味源，要把損害歸責於特定行為人，常須仰賴擴散模擬、化學指紋、流行病學調查、健康風險評估等科學鑑定。

學說上有人主張以「市場份額責任」「比例責任」等理論，解決多元污染源的歸責難題。

三、刑事追訴

空污法對最嚴重的污染行為科以刑罰，現行條文為 107 年 8 月 1 日修正公布。其中刑度最重的是第 51 條：

違反第三十三條第一項未立即採取緊急應變措施或不遵行直轄市、縣（市）主管機關依第三十三條第二項所為之命令，因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑，得併科新臺幣三千萬元以下罰金；致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣二千五百萬元以下罰金；致危害人體健康導致疾病者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣二千萬元以下罰金。

第 33 條第 1 項是指固定污染源因突發事故大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並至遲於一小時內通報主管機關。

刑事告訴或告發後，檢察官偵查中透過搜索、扣押、勘驗、鑑定取得的證據，也可作為後續民事訴訟的基礎。

四、公糾法裁決：大規模空污糾紛的通道

空氣污染擴散廣、跨區域、受害人多，公害糾紛裁決特別適合處理大規模案件。

裁決委員會設於環境部，委員由具有環境保護、法律、醫學或相關專門學識的公正人士擔任（第 10 條）。裁決前應詢問雙方並為必要的調查（第 35 條），也可以委託專家鑑定（第 25 條、第 40 條）。

本所多次協助當事人在公害糾紛裁決程序中取得有利結果，並在裁決後與行政、民事訴訟搭配，形成完整的救濟組合。

案例一：玻璃業排放案

玻璃業排放粒狀物、酸性氣體等，造成鄰近居民健康受損，是空污糾紛的典型之一。處理重點有四：

第一，排放標準的適用。玻璃業適用「玻璃業空氣污染物排放標準」。受害人應比對該標準與實測值；實測值超標，即違反空污法第 20 條。

第二，污染物與健康損害的因果關係。玻璃業可能排放的硫氧化物、氮氧化物、氟化物、粒狀物等，國際上有相當的健康危害研究。受害人可援引世界衛生組織（WHO）、美國環保署（EPA）、國家衛生研究院等機構的研究，作為健康損害的科學基礎。

第三，集體程序的運用。受害人多為廠區周邊居民，組織自救會、整合鑑定資源，共同申請公害糾紛調處、裁決或提起民事訴訟，是最常見的策略。

第四，環評承諾與實際操作的比對。受害人應申請閱覽事業的環評書件、操作許可、定期申報資料，比對承諾與實際排放、防制設備運轉的差距，作為過失的佐證。

案例二：石化工業區排放與沿海居民健康

石化工業區是空氣污染糾紛的高風險區域。這類案件的特殊之處在於：

• 污染源多元：燃燒塔、製程廢氣、儲槽逸散、運輸車輛、突發異常排放
• 污染物複雜：揮發性有機物、重金屬、酸性氣體、致癌物
• 健康風險多樣：呼吸道疾病、癌症、心血管疾病
• 因果關係鑑定困難：需流行病學調查、生物標記檢測、擴散模擬

本所處理此類案件的策略要點：第一，與大學公共衛生、職業醫學專業合作進行健康風險評估；第二，組織受害人自救會；第三，公害糾紛調處或裁決、民事訴訟、行政檢舉多軌並進；第四，援引環境基本法第 4 條「環境污染者應對其所造成之環境危害或環境風險負責」，作為損害賠償的指導理念。

案例三：鑄造業排放與鄰損

鑄造業排放黑煙、粒狀污染物、油煙與異味，是鄰里長期投訴的熱點。處理重點有三：

第一，區分排放管道與逸散。經煙囪等排放管道排出的，適用排放標準（空污法第 20 條）；未經排放管道、在廠區逸散的，屬第 32 條的行為管制（第 1 項第 1 款明列鑄造等操作產生明顯粒狀污染物）。兩者的檢驗方法、管制標準與舉證方式不同。

第二，異味的認定。燒鐵味、油煙味等異味，屬空污法第 32 條第 1 項第 3 款、第 4 款所稱「異味污染物」，稽查依中央主管機關訂定的「空氣污染行為管制執行準則」判定。

第三，長期累積損害的計算。鑄造業多為長期持續營運，損害需累積計算，並考量持續性、不動產減價與生活品質受損等多層次損害。

案例四：營建工地揚塵與機具廢氣

大型工程施工期間的揚塵、機具廢氣、油漆揮發性有機物，是都會區常見的空氣污染糾紛。營建工程未採適當防制措施而引起塵土飛揚，本身就違反空污法第 32 條第 1 項第 2 款。處理上可從下列幾方面著手：

• 環評承諾：重大工程常在環評階段承諾揚塵防制措施（灑水、防塵網、洗車台），違反承諾可作為過失的有力證據
• 主辦機關的監督責任：政府工程的主辦機關對承包商負有監督之責，怠於監督時可能須一併負責
• 承包商與分包商：大型工程多層分包，責任歸屬需逐層釐清
• 鄰損計算：車輛、衣物、外牆清洗等財產損害以實際支出計算；健康與生活品質損害另請求慰撫金

案例五：餐飲業油煙與鄰居糾紛

餐飲油煙是城市中最常見的小型空氣污染糾紛。處理重點有四：

第一，法律依據。餐飲業烹飪致散布油煙或異味，屬空污法第 32 條第 1 項第 5 款禁止的行為；達一定規模的列管餐飲業，另須依「餐飲業空氣污染防制設施管理辦法」設置並維護防制設施。受害人可向地方環保局檢舉。

第二，排油煙設備是否合規。多數鄰損案件起因於未設置或未維護排油煙設備、未定期清洗排煙管路。

第三，商業大樓內部管理。大樓內的餐廳，除空污法外，還涉及管理委員會規約、使用管理規範等，常需整合處理。

第四，和解優先。油煙糾紛多以調解、加裝設備、調整營業時段解決，訴訟通常是最後手段。

第一步：即時觀察與現場紀錄

空氣污染蒐證最關鍵的是即時性。污染物擴散後就會消散，發現污染當下就要開始記錄：

• 拍照、錄影記錄煙霧、粉塵、油煙、火光的顏色、密度、擴散方向
• 記錄氣象條件：風向、風速、溫度、濕度、有無降雨
• 記錄污染源的操作狀況（可從建築物外觀、煙囪排放狀態觀察）
• 記錄擴散範圍（受影響的街道、社區、村里）
• 記錄個人身體反應（刺鼻、咳嗽、頭痛、眼睛刺激）

影像應保留連續錄影、未剪輯的原始檔，並帶有時間與定位資訊。手機拍攝時保留檔案的原始資訊（metadata），或使用行車紀錄器的檔案。

第二步：檢舉與機關採樣

觀察的同時，撥打公害陳情專線 0800-066666 或地方環保局陳情管道，要求即時到場稽查。排放停止後通常無法重新採樣，因此檢舉時間比其他污染類型更關鍵。檢舉時應說明：

• 污染類型（煙、粉塵、油煙、異味、氣體）
• 可能污染源（明確指認最有效率）
• 擴散範圍與受影響戶數
• 發生的時間規律（例如每天傍晚、每週日凌晨）

機關的稽查與檢測結果是核心證據，稽查結束後應申請閱覽或複印。

第三步：健康風險評估與醫療紀錄

空氣污染的損害以健康損害為大宗，醫療紀錄是訴訟核心。受害人應：

• 在污染期間或剛結束時就醫，如實告知醫師暴露情形
• 請醫師在病歷中完整記錄症狀與暴露史
• 保存完整的就診紀錄、檢驗報告、處方箋
• 長期暴露案件，定期健康檢查（肺功能、胸部 X 光、血液檢驗等）
• 必要時委請職業醫學科進行健康風險評估

第四步：擴散模擬與環境鑑定

大型空氣污染案件中，擴散模擬（例如高斯擴散模式、AERMOD、CALPUFF）是認定污染來源、評估暴露濃度的科學基礎。受害人可委請：

• 大學環境工程、大氣科學相關系所
• 工業技術研究院等研究機構
• 經環境部許可的環境檢驗測定機構
• 具空氣品質模擬經驗的顧問公司

擴散模擬結果可作為民事訴訟主張因果關係的科學基礎，在公害糾紛裁決程序中也受重視。

第五步：文件取得與行政紀錄

空氣污染舉證需要大量行政文件，可依政府資訊公開法向主管機關申請提供：

• 事業的設置許可、操作許可
• 事業的申報資料（排放量、燃料使用、防制設備運轉情形）
• 事業的環評書件、環評變更紀錄
• 主管機關歷次稽查紀錄、處分書
• 主管機關的空氣品質監測資料

政府資訊公開申請費用低，機關應在受理後 15 日內決定准駁，必要時得延長 15 日（政府資訊公開法第 12 條），是成本效益很高的蒐證方式。

第六步：鄰里訪查與集體程序組織

空氣污染的受害人通常是一群人，鄰里訪查與自救會組織是關鍵。應蒐集：

• 過去同類事件的發生紀錄（問卷或訪談）
• 其他受害戶的健康、財產與生活影響
• 潛在證人的意願（鄰里長、長期居住的居民）
• 過去的檢舉紀錄（整合多戶檢舉，呈現持續性與頻繁性）

第七步：訴訟前的策略評估

蒐證完成後，進入訴訟前評估。本所通常與當事人討論：

• 管道選擇：單一事件偏向行政檢舉；長期糾紛偏向公害糾紛調處、裁決；嚴重健康損害偏向民事訴訟；惡意污染偏向刑事告訴
• 賠償金額預估：健康損害、慰撫金、財產損害、生活品質損害、未來支出
• 時效：侵權損害賠償請求權自知有損害及賠償義務人時起 2 年間不行使而消滅；自侵權行為時起逾 10 年亦同（民法第 197 條第 1 項）
• 對造的資力與和解意願：依個案評估採協商或訴訟

空氣污染糾紛同時涉及科學鑑定、法律規範、行政程序、民事舉證與社會壓力。受害人面對工業區、大型事業時，常因專業落差與訴訟成本而卻步；事業面對檢舉、稽查、突發事故時，也常因不熟悉程序而錯失合規與和解的機會。

和鼎律師事務所為環境部自民國 111 年至 117 年委託之公害糾紛法律服務團隊，長年參與環境部公害糾紛裁決委員會運作、地方政府公害糾紛調處委員會運作、重大空污案件之法律支援。本所服務範圍包括：

• 空氣污染糾紛的行政檢舉、訴願、行政訴訟
• 空污法、職業安全衛生法、刑法第 190 條之 1 的刑事辯護或告訴代理
• 空污民事侵權損害賠償訴訟、團體訴訟
• 公害糾紛調處、裁決全程代理
• 事業的設置許可、操作許可申請、合規檢視、危機處理
• 環評書件審查、環評承諾追蹤、環評變更協助
• 受害人自救會組織、學術鑑定資源介接、訴訟策略整合

如您面對空氣污染糾紛，無論是受害人、事業、機關或環保團體，歡迎透過本所官網聯絡頁面或一般委任諮詢管道與本所聯繫。本所將以長期累積的公害糾紛法律服務經驗，提供從蒐證、救濟到訴訟的全程支援。

本文為法律原則性說明，具體個案請就近諮詢專業律師。如需引用本文，請務必標明作者為劉博文律師，並註明出處為和鼎律師事務所網站。