[環境動保 2] 水污染糾紛的法律處理:從河川海域到地下水的救濟地圖

OUR PRACTICE · 環境動保 02 · 水污染糾紛

如需引用本文,請務必標明作者為劉博文律師,並註明出處為和鼎律師事務所網站。

一、水污染防治法:陸域水體的核心法源

水污染防治法(下稱「水污法」)是處理陸域水體(河川、湖泊、水庫、灌溉渠道、地下水)污染的核心法源,適用對象包括各類事業、污水下水道系統、建築物污水處理設施與一般家戶。其立法目的在「防治水污染、確保水資源之清潔,以維護生態體系、改善生活環境、增進國民健康」。

水污法的規範結構可拆解為三層:第一層是排放標準與許可制度,事業必須依水污法第 13 條至第 19 條規定取得排放許可、設置廢污水處理設施、依法申報;第二層是禁止性規範與行政處分,違反排放標準者依第 40 條處新台幣 6 萬元以上 2,000 萬元以下罰鍰、得令停工或停業;第三層是刑事責任與民事賠償,惡意排放、致他人生命身體或健康危害者,依第 36 條至第 39 條負刑事責任,並與民法侵權行為、公害糾紛處理法之裁決請求併行運作。

實務上常見的水污法爭議類型包括:工廠未經許可排放工業廢水、養豬戶或養雞戶未處理污水排入河川、營造工地泥漿水流入溝渠、加油站地下儲油槽滲漏污染水體、廢液偷排於下游灌溉水道、社區大樓污水處理槽失效等。每一類型對應的事業類別、許可條件、檢驗指標(SS、BOD、COD、氨氮、重金屬)、罰責級距各有差異,需逐案判斷適用條文。

二、海洋污染防治法:海域與港區的特別法

海洋污染防治法(下稱「海污法」)於民國 89 年立法、112 年大幅修正,係處理海域、海岸、港區水體污染的特別法。海污法涵蓋油污染、海拋廢棄物、船舶排放、海域工程、海上探勘、海床鑽探等多類行為,主管機關為環境部(海洋污染防治科)及海洋委員會海巡署。

海污法與水污法的關係,原則上採「水體區位區分」:陸域水體流入河口前由水污法管轄,海岸線外側、潮間帶以下水域由海污法管轄。實務上常見的灰色地帶是河口、感潮河段、漁港內水域,需依個案地理與行為態樣判斷。本所曾於環境部委託案件中協助釐清類似爭議,確認應適用之法源與管轄機關。

近年最具代表性的海污法案件為「台塑石化六輕廠區大林浦海域污染案」與「遠洋船舶於台灣海域非法排放油水案」。前者涉及工業廢水、冷卻水長期排入鄰近海域,引發鄰近漁民、養殖戶集體求償;後者涉及外籍船舶於 12 浬內水域、24 浬鄰接區排放含油污水,海巡署依海污法第 36 條至第 47 條科處罰鍰,並依刑法第 190-1 條移送地檢署偵辦。

三、飲用水管理條例:從水源到水龍頭的健康法源

飲用水管理條例規範自來水、簡易自來水、社區小型供水、私有取水井等飲用水源至供水末端的水質安全。本條例的主管機關為環境部與衛福部食藥署協同管轄,水質標準(細菌、重金屬、消毒副產物、放射性物質)由環境部依「飲用水水質標準」公告。

本條例最常被引用的爭議,是水源被上游事業污染後,自來水公司或供水戶對污染源行為人主張的求償與行政救濟。例如:水庫上游養豬戶排放污水、上游工廠重金屬滲漏致下游水質超標、簡易自來水水源遭傾倒廢液等。這類案件常與水污法、廢棄物清理法產生競合,須一併適用,並依損害類型分別主張回復原狀、健康損害賠償、淨水費用增加之求償。

四、土壤及地下水污染整治法:看不見的水體

地下水雖屬「水資源」,但其法律規範主要落在土壤及地下水污染整治法(下稱「土污法」)。土污法的核心制度為「污染控制場址」與「污染整治場址」之公告與整治責任分配。一旦地下水或土壤經主管機關採樣確認超過管制標準,即公告為控制場址;若風險評估顯示須進行積極整治,則升級為整治場址,污染行為人負整治責任。

地下水污染最常見的污染源是加油站地下儲油槽滲漏、化工廠地下管線洩漏、事業未經許可掩埋廢溶劑、養殖戶滲透性高的廢水池等。本所曾辦理之地下水污染案件,污染擴散範圍從場址延伸至鄰近農地、住宅井水區,涉及多戶受害人之健康風險評估與不動產價值貶損賠償。

五、公害糾紛處理法:救濟程序的高速公路

公害糾紛處理法(下稱「公糾法」)並非實體規範,而是處理公害糾紛的程序法。其核心制度為「紓處→調處→裁決」三段論,於本系列第五篇將完整介紹;此處先建立認識:公糾法提供受害人在民事訴訟之外的快速、低成本、專業化的救濟管道,且裁決委員會的裁決經一定要件具強制執行力,實務上越來越多水污染案件透過裁決程序解決。

一、行政救濟:檢舉、處分與重大事故停工

行政救濟是水污染糾紛最快、成本最低的第一道救濟。受害人或鄰近居民可向地方環保局或環境部水質保護司檢舉,主管機關於受理檢舉後依職權派員稽查、採樣、檢驗,確認違反水污法情形者依違規態樣處以罰鍰、限期改善、按日連續處罰、停工或停業。

檢舉行政救濟的優勢在於:第一,程序快速,稽查可於數小時內到場;第二,費用低,檢舉人不負擔費用;第三,主管機關有專業檢驗能量;第四,可間接為民事訴訟形成有利證據(機關採樣紀錄、檢驗報告、處分書)。實務上,受害人通常在啟動民事訴訟前先做行政檢舉,藉行政程序蒐集事證。

檢舉的注意事項包括:第一,提出檢舉時須具體說明污染事實、發生時間、地點、可能污染源,並儘可能附照片、影像、現場觀察紀錄;第二,可請主管機關於採樣時通知檢舉人到場見證(此為實務操作上之軟性請求,並非法定義務);第三,稽查結果應主動向主管機關申請閱卷複印,作為後續訴訟使用之證據;第四,若機關處置不力或久未到場,可依行政程序法第 8 條、地方制度法第 84 條向上級主管機關申訴。

二、民事侵權:從個別求償到團體訴訟

民事侵權求償的法源是民法第 184 條、第 191-3 條(從事危險事業之無過失責任)、水污法第 53 條(原違法行為致他人受損害者,負損害賠償責任)等。實務上水污染民事案件常見之請求項目包括:

• 財產上損害:農作物減產、漁產死亡、養殖場崩毀、土地價值貶損、不動產交易障礙
• 健康上損害:醫療費用、勞動能力減損、慰撫金
• 環境回復費用:水體淨化、土壤翻整、井水更換管線、加裝過濾設備
• 未來風險預備金:健康追蹤檢查費用、財產減價損失之預期

水污染民事案件的舉證難度高,因果關係常須仰賴科學鑑定(水質檢驗、流體力學、土壤滲透模型、健康風險評估)。民法第 191-3 條對危險事業適用因果關係推定規定,當行為人從事工作或活動之性質或其使用之工具或方法有生損害於他人之危險,而於他人之權利受侵害時,負舉證責任以證明損害非由其工作或活動所生,或於防止損害之發生已盡相當之注意者。此條對受害人非常有利,實務上水污染案件多援引適用。

近年水污染民事訴訟趨勢有三:第一,團體訴訟漸成主流。依消費者保護法第 50 條、公益訴訟相關規定,環保團體得以自己名義為多數受害人提起團體訴訟,降低個別受害人之訴訟成本與舉證難度。第二,環境影響評估之違反成為民事過失之佐證,事業未依環評承諾施工或營運者,法院多認為構成民法第 184 條第 2 項違反保護他人法律之過失。第三,環境基本法第 4 條揭示「污染者付費原則」,逐漸被法院作為損害賠償範圍之指導理念。

三、刑事追訴:水污法第 36 條的鋒利刀刃

水污法第 36 條規定:「事業無排放許可證或簡易排放許可文件,排放廢(污)水於地面水體者」、「事業排放廢(污)水,違反第 7 條第 1 項或第 8 條規定,致人於死者,處 7 年以上有期徒刑」等。本條為刑事告訴乃論以外的非告訴乃論罪名,主管機關發現後即得逕送地檢署偵辦。

刑事追訴的關鍵在於「行為人」與「行為態樣」之認定。水污染常涉及法人事業,刑事責任之被告通常為:第一,實際排放之操作人員;第二,環保負責人(專業技術人員);第三,事業之負責人或實際決策者。水污法第 39 條另設「法人兩罰」規定,法人之代表人、代理人、受僱人或其他從業人員,因執行業務犯第 36 條至第 38 條之罪者,除依該條規定處罰其行為人外,對該法人亦科以該條之罰金。

刑事訴訟對受害人的價值:第一,刑事偵查之強制處分(搜索、扣押、勘驗、鑑定)取得之證據,可作為民事訴訟之證據基礎;第二,刑事和解或調解中可一併處理民事賠償;第三,刑事判決確定後,民法第 184 條之違反保護他人法律過失推定更為堅實。

四、公害糾紛處理法的紓處、調處、裁決

公糾法為水污染糾紛提供另一條軌道。其制度設計為三階段:

(一)紓處(第 14 條至第 21 條):當公害糾紛發生時,受害人或污染行為人之一方可向直轄市、縣(市)主管機關申請紓處。紓處為非強制性、協調性程序,目的在「速行解決」,通常於 60 日內完成。紓處達成協議者,具民事和解契約效力。

(二)調處(第 22 條至第 28 條):紓處不成或情形重大者,進入調處程序。調處由直轄市、縣(市)公害糾紛調處委員會主持,委員包括法律、醫學、環境工程、衛生、生態、社會工作等專業人員。調處達成協議者,經法院核定具執行名義效力。

(三)裁決(第 29 條至第 38 條):涉及重大公害糾紛或當事人合意者,可向環境部公害糾紛裁決委員會申請裁決。裁決委員會由法律、醫學、環境工程、衛生、生態等專家組成,經正式審理、調查、鑑定後做成裁決。裁決經當事人於 30 日內未起訴者,視為雙方達成協議,具執行名義效力。

本所為環境部 111 年至 117 年公害糾紛法律服務團隊,協助當事人、主管機關處理紓處、調處、裁決全程之法律事務,熟稔此一程序設計與實務操作。對受害人而言,公糾法的優勢在於專業、快速、低成本;對污染事業而言,則提供風險可控、避免訴訟拖延的解決管道。

案例一:工廠廢水排放與下游農漁業損害

立鑫鑄造廠類型案件為代表,工廠廢水排放含重金屬、酸鹼超標物質至下游灌溉水道,造成稻作枯萎、魚塭斃死。此類案件的法律處理層次為:第一,行政層次,環保局逕行稽查、採樣、依水污法處以罰鍰並令停工;第二,刑事層次,若致農作或養殖物大量死亡,可能符合水污法第 36 條之刑事責任;第三,民事層次,受害農戶、漁戶以民法第 184 條、第 191-3 條、水污法第 53 條主張損害賠償。

本所經辦類似案件之經驗,關鍵爭點包括:污染事實之時間範圍(自何時起、至何時止)、受影響之耕地或養殖區域劃定、減產或斃死之數量量化、價格損失之計算基準(以批發行情或受害當時市場價計算)、慰撫金請求之合理性。實務上法院多採:以受害當期收成或養殖紀錄為比對基礎,並參酌歷年同期平均產量、市場價,計算因果關係上之損害。

案例二:石化業海洋排放與漁業集體求償

台塑石化六輕廠區大林浦海域污染案類型,涉及石化廠長期排放冷卻水、製程廢水至鄰近海域,影響沿海漁民、養殖戶之生計與健康。此類案件特性在於:第一,污染源大型化、長期化,污染物質類型複雜(含氮氧化物溶於水體、揮發性有機物、重金屬);第二,受害人數眾多,適合走團體訴訟;第三,因果關係之科學鑑定困難,常須委請成功大學環境工程系、海洋大學等專業機構鑑定;第四,涉及水污法、海污法、空污法、健康風險評估等多法源競合。

本所經辦類似案件之關鍵策略:第一,協助組成受害人自救會與環保團體聯盟,降低個別舉證成本;第二,介接學術機構鑑定資源;第三,於公糾法裁決程序與民事訴訟雙軌並進;第四,主張環境基本法第 4 條污染者付費原則作為損害賠償之指導理念。

案例三:養殖業、養殖戶廢水排放鄰損

養豬戶、養雞戶、養殖魚場之廢水排放,雖屬中小規模事業,但對鄰近水體與地下水之長期影響不容忽視。此類案件常涉及:第一,事業類別之認定(畜牧業是否為水污法事業);第二,污水處理設施之合規性(沼氣回收、厭氧池、好氧池之操作);第三,鄰里關係與行政檢舉之頻繁互動。實務處理上,本所協助受害人與事業協商常見之解決方案包括:升級污水處理設施、限制排放時段、補償鄰戶之過濾設備、設置防臭氣綠籬等。

案例四:加油站、化工廠地下水污染

加油站地下儲油槽滲漏、化工廠地下管線洩漏為地下水污染最常見之兩大來源,適用土污法。實務處理流程為:第一,環保局依檢驗結果公告為控制場址或整治場址;第二,污染行為人提出污染控制計畫、整治計畫;第三,計畫經主管機關核定後執行;第四,整治期間限制土地使用、移轉,並列入不動產交易揭露義務。

受害人(鄰近土地所有人、井水使用戶、農戶)之救濟方式為:第一,向土污法第 53 條請求污染行為人負擔整治費用;第二,以民法第 184 條請求健康風險賠償與不動產減價損失;第三,於污染擴散範圍涉及之耕地、住宅井水區進行集體訴訟。

案例五:工程廢水、營造工地泥漿排放

大型公共工程(如高鐵、高速公路、捷運、水庫工程)施工期間,常因泥漿水、洗車水、混凝土廢水未經處理即排入鄰近溝渠,造成下游農田、魚塭損害。此類案件涉及:第一,承攬契約中之環保責任條款;第二,主辦機關之監督義務;第三,承包商與分包商之連帶責任;第四,環評承諾之遵守程度。苗栗通霄高鐵工程類型案件之處理,即屬此類典型。

本所協助處理工程廢水案件之關鍵在於:釐清承攬責任鏈、主張環評承諾之拘束力、引導主辦機關介入監督、計算下游農漁業之具體損害。

第一步:現場觀察與第一時間紀錄

水污染事件發生之初期,黃金蒐證時間為事件發生後 24 小時內。受害人或目擊者應於第一時間做下列紀錄:

• 污染水體之顏色、氣味、有無泡沫、油花、懸浮物
• 污染擴散範圍之長度、寬度、深度估計
• 受影響之動植物(死魚、水草、家禽家畜飲水後反應)
• 可能污染源之位置(上游工廠、排水口、車輛、人為傾倒行為)
• 當時氣象條件(降雨、風向、水流方向)

紀錄方式以照片、影像、現場素描為主。照片應含定位資訊(GPS、地標、時間戳),影像應一氣呵成不剪輯,以維持證據之原始性。

第二步:採樣與保存

水樣採取為水污染舉證之核心。理想之採樣應由主管機關環保局或委託之合格檢驗機構為之,以確保鑑識鏈完整。若情況緊急、機關無法即時到場,受害人可採取「自行採樣留存」之預備性蒐證:

• 使用清潔玻璃瓶或合格採樣瓶(不可使用礦泉水寶特瓶),容量約 500 毫升至 1 公升
• 採樣時戴乳膠手套,瓶口距污染源 30 公分至 50 公分,於水面下 10 公分至 20 公分採取
• 採樣後立即冷藏(攝氏 4 度以下),於 24 小時內送合格檢驗機構
• 採樣過程全程錄影,並由二人以上見證,簽署採樣紀錄表
• 採樣同時記錄水溫、pH 值(若有試紙)、流速、流量估計

合格檢驗機構名單可於環境部「環境檢驗測定機構許可清冊」查詢。常見之檢驗項目為:化學需氧量(COD)、生物需氧量(BOD)、懸浮固體(SS)、氨氮、硝酸鹽氮、總磷、重金屬(鉛、鎘、汞、砷、鉻、銅、鋅、鎳)、有機溶劑、油脂、大腸桿菌群、毒性物質。

第三步:檢舉與申請機關到場稽查

於採樣保存後,立即向地方環保局水質保護科檢舉,要求到場稽查、採樣、攝錄。檢舉時應提供:

• 污染發生時間、地點、可能之污染源
• 已自行採樣保存之事實
• 第一時間之照片、影像
• 請求機關於採樣時通知檢舉人到場見證

機關採樣紀錄、檢驗報告為日後行政、民事、刑事訴訟之核心證據,應於稽查完成後主動申請閱卷複印。依政府資訊公開法第 9 條,人民有申請閱覽政府資訊之權利,主管機關不得拒絕。

第四步:鄰里訪查與證人保全

水污染事件常為長期、累積性事件,鄰里居民、農戶、漁戶往往是最直接的目擊者。受害人應於事件發生後一週內訪查鄰里,蒐集:

• 過去類似事件之發生時間、頻率
• 污染源之長期排放習慣
• 其他受害戶之損害範圍與型態
• 可能成為民事訴訟證人之意願

訪查紀錄應以書面或錄音方式保存,並請受訪人簽名確認。若受訪人為高齡長者或健康狀況不佳,可預先聲請法院依民事訴訟法第 368 條保全證據,以證據保全裁定形式保存其證詞。

第五步:科學鑑定與專家證據

水污染舉證最關鍵之難題是因果關係之科學證明。受害人應視案件規模考慮委請專業機構鑑定:

• 水質鑑定:環境部認可之檢驗機構、各大學環境工程系
• 流體力學鑑定:評估污染物擴散範圍與時程
• 農作減產鑑定:農業試驗所、各區農業改良場
• 水產斃死鑑定:水產試驗所、各區海洋大學
• 健康風險評估:各大學公共衛生學院、職業醫學科
• 不動產減價評估:不動產估價師事務所

鑑定報告之取得需要時間與費用,實務上常見之做法為:訴訟過程中向法院聲請函詢相關機關,或於民事訴訟程序中聲請選任鑑定人。本所對各類鑑定資源之介接、鑑定意見之解讀、鑑定結論之訴訟運用,具有完整經驗。

第六步:證據鏈完整性之維護

蒐證過程最重要的法律要求是「證據鏈完整性」。從採樣、保存、運送、檢驗、報告到出庭作證,每一個環節之經手人、時間、地點、方法都應有紀錄,避免日後對造質疑證據之真實性或完整性。常見之證據鏈瑕疵包括:採樣容器不合規、運送途中未冷藏、檢驗機構未受認可、報告無簽章、原始紀錄遺失等。本所於辦理水污染案件時,通常會於初次受任時即建立完整之證據鏈管理檔案,以確保訴訟階段之證據力。

第七步:訴訟前之證據評估與訴訟策略

蒐證完成後,進入訴訟前的策略評估階段,本所通常會與當事人就下列事項進行討論:

• 證據之充分性:是否足以建立侵權四要件(行為、損害、因果關係、過失)
• 訴訟管道之選擇:行政檢舉、民事訴訟、刑事告訴、公糾法裁決
• 訴訟時效:民法第 197 條侵權行為 2 年、10 年時效之計算起點
• 賠償金額之計算:是否含未來風險預備金、慰撫金、環境回復費用
• 和解空間之評估:污染行為人之資力、和解誠意、社會壓力

水污染糾紛橫跨行政、民事、刑事三個層面,涉及水污法、海污法、飲用水管理條例、土污法、公糾法、環境基本法等多部法律,並依污染源類型、受害人型態、行為態樣產生極大差異。受害人在面對水體污染時,常因專業知識落差、舉證困難、訴訟成本而望之卻步;事業在面對檢舉、稽查、處分時,則往往因不熟悉程序而錯失合規與和解機會。

和鼎律師事務所為環境部自民國 111 年至 117 年委託之公害糾紛法律服務團隊,長年協助主管機關、受害人、事業在水污染、空氣污染、噪音公害、廢棄物污染、土壤及地下水污染等領域提供完整之法律支援。本所之服務範圍涵蓋:

• 水污染糾紛之行政檢舉、行政訴訟、訴願程序
• 水污法、海污法、土污法之刑事辯護或告訴代理
• 民事侵權損害賠償訴訟、團體訴訟、附帶民事訴訟
• 公害糾紛處理法之紓處、調處、裁決全程代理
• 事業排放許可申請、合規檢視、危機處理
• 受害人自救會組織、學術鑑定資源介接、訴訟策略整合

如您面對水污染糾紛,無論身分為受害人、事業、機關或環保團體,歡迎透過本所官網「機關預約藝文採購法律諮詢」、「民眾預約藝文文創公益法服」或一般委任諮詢管道與本所聯繫。本所將以累積多年之公害糾紛法律服務經驗,為您提供從蒐證、救濟到訴訟的全程支援。

本文為法律原則性說明,具體個案請就近諮詢專業律師。如需引用本文,請務必標明作者為劉博文律師,並註明出處為和鼎律師事務所網站。